Het dualistisch bestuursmodel van Bonaire
Download This Document (.pdf)
-
Het dualistisch bestuursmodel
voor het eilandgebied Bonaire
Een onderzoek naar geschiktheid en wenselijkheid van de invoering van het
dualistisch bestuursmodel in het bestuur van Bonaire
Afstudeerscriptie in het kader van de parttime Masteropleiding Bestuurskunde
Erasmus Universiteit Rotterdam
21 januari 2008
Auteurs:
Patricia. A. Alspeer-Belfor (studentnummer 282.418pa)
Stefan Hulman (studentnummer 105.744sh)
Begeleiders:
Prof. dr. A.B. Ringeling, eerste lezer
dr. H. Daemen, tweede lezer
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
2
Bonaire
Flamingo's beelden
roze zachte stilte uit.
Groen gekrijs van papegaaien
omlijst de rust.
Naast het schildpad
zwemt de tijd.
Op de zeepaarden
hobbelt een glimlach.
Plots opduikende
dolfijnen, een flits
van inspiratie.
Een gedicht van:
Walter Palm
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
3
INHOUDSOPGAVE
HOOFDSTUK 1...................................................................................................................................... 6
INLEIDING.............................................................................................................................................. 6
1.1 Staatkundige herstructurering.............................................................................................. 6
1.1.1 De toekomstige staatsrechtelijke positie van de eilanden....................................... 6
1.1.2 Het toekomstig bestuur van het eilandgebied Bonaire............................................ 8
1.1.3 De dubbele bestuurslaag......................................................................................... 8
1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen......................................................................... 10
1.3 Doelstelling ........................................................................................................................ 10
1.4 Methodologische verantwoording ...................................................................................... 11
HOOFDSTUK 2.................................................................................................................................... 13
DE BELEIDSTHEORIE: HET DUALISTISCH BESTUURSMODEL .................................................... 13
2.1 Huis van Thorbecke: inrichting binnenlands bestuur ......................................................... 13
2.2 Begripsaanduiding: monisme en dualisme........................................................................ 14
2.2.1 Monisme: definitie.................................................................................................. 14
2.2.2 Dualisme: definitie ................................................................................................. 14
2.3 Kenmerken monistisch bestuursmodel.............................................................................. 15
2.3.1 Positie gemeenteraadsleden................................................................................. 15
2.3.2 Positie burgemeester............................................................................................. 16
2.3.3 Positie wethouder .................................................................................................. 16
2.4 Kenmerken dualistisch bestuursmodel .............................................................................. 17
2.4.1 Positie gemeenteraadsleden................................................................................. 17
2.4.2 Positie burgemeester............................................................................................. 18
2.4.3 Positie wethouder .................................................................................................. 19
2.5 Conclusie ........................................................................................................................... 20
HOOFDSTUK 3.................................................................................................................................... 21
INVOERING DUALISTISCH BESTUURSMODEL IN NEDERLAND................................................... 21
3.1 Aanleiding invoering ander bestuursmodel ....................................................................... 21
3.2 Politiek- en bestuurlijk draagvlak bestuurlijke vernieuwing................................................ 22
3.3 De vier hoofdproblemen in het lokale bestuur ................................................................... 24
3.4 Advies commissie en besluiten wetgever .......................................................................... 25
3.5 Consequenties van invoering dualistisch bestuursmodel in Nederland ............................ 25
3.5.1 Consequenties voor bestuurlijk- en ambtelijk apparaat ........................................ 26
3.5.2 Consequenties voor de bestuurscultuur ................................................................ 26
3.6 Beoogde doelen en effecten van dualisering gemeentebestuur ....................................... 27
3.7 Conclusie ........................................................................................................................... 28
HOOFDSTUK 4.................................................................................................................................... 29
RESULTATEN INVOERING DUALISTISCH BESTUURSMODEL IN NEDERLAND ......................... 29
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
4
4.1 Realisatie beoogde effecten dualisering............................................................................ 29
4.1.1 Interne effecten dualisering ................................................................................... 30
4.1.2 Externe effecten van dualisering ........................................................................... 31
4.2 Invloed dualisering op de relatie overheid en burgers....................................................... 32
4.2.1 Kritieken................................................................................................................. 32
4.3 De vier hoofdproblemen nader beschouwd....................................................................... 34
4.3.1 De positie van de lokale politiek ............................................................................ 34
4.3.2 Formeel monistisch blijkt in de praktijk dualistisch................................................ 35
4.3.3 De herkenbaarheid van het lokaal bestuur is onvoldoende. ................................. 36
4.3.4 De collegialiteit van het college staat onder druk .................................................. 36
4.4 De politieke reflectie op beoogde effecten dualisering...................................................... 37
4.5 Conclusie ........................................................................................................................... 37
HOOFDSTUK 5.................................................................................................................................... 39
HET HUIDIGE BESTUURSMODEL VAN BONAIRE........................................................................... 39
5.1 Huidige bestuursinrichting ................................................................................................. 39
5.1.1 Koninkrijksregering: waarborg voor goed bestuur................................................. 39
5.1.2 Relatie land Nederlandse Antillen en eilandgebied Bonaire ................................. 40
5.2 Historische achtergrond bestuursinrichting........................................................................ 41
5.3 Democratische geschiedenis van Bonaire......................................................................... 42
5.4 Het huidige bestuursmodel van Bonaire............................................................................ 43
5.4.1 Positie eilandsraad ................................................................................................ 45
5.4.2 Positie gezaghebber .............................................................................................. 45
5.4.3 Positie bestuurscollege.......................................................................................... 46
5.5 De Bonairiaanse samenleving en haar cultuur .................................................................. 46
5.5.1 De samenleving van Bonaire................................................................................. 47
5.5.2 Sociale problemen................................................................................................. 48
5.5.3 Economie en regionale gebondenheid.................................................................. 49
5.5.4 Politieke- en bestuurscultuur op Bonaire............................................................... 50
5.5.5 Civic culture and civic competence van Bonaire................................................... 53
5.5.6 Politieke verhoudingen op Bonaire........................................................................ 55
5.6 Ontwikkelingen in de aanloop naar de nieuwe status ....................................................... 57
5.7 Bestuurlijke gevolgen wegvallen staatsverband Nederlandse Antillen ............................. 60
5.8 Conclusie ........................................................................................................................... 61
HOOFDSTUK 6.................................................................................................................................... 63
VERGELIJKING KNELPUNTEN BESTUURSMODEL NEDERLAND VÓÓR 2002 MET BONAIRE. 63
6.1 Algemene vergelijking Bonaire met Nederlandse gemeente ............................................ 63
6.1.1 Schets Kollumerland, Texel, Terschelling, Schiermonnikoog ............................... 64
6.2 Vergelijking hoofdproblemen Nederland vóór 2002 met Bonaire...................................... 66
6.2.1 De positie van de lokale politiek ............................................................................ 67
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
5
6.2.2 Formeel monistisch blijkt in de praktijk dualistisch................................................ 69
6.2.3 De herkenbaarheid van het lokaal bestuur is onvoldoende .................................. 70
6.2.4 De collegialiteit van het college staat onder druk .................................................. 72
6.3 De hoofdproblemen in relatie tot de “oplossing” dualisering voor Bonaire........................ 73
6.4 Reden wijziging bestuursmodel in Bonaire........................................................................ 74
6.5 Politiek- en bestuurlijk draagvlak voor wijziging bestuursmodel in Bonaire ...................... 74
6.6 Conclusie ........................................................................................................................... 75
HOOFDSTUK 7.................................................................................................................................... 76
DUALISERING ALS OPLOSSING: VOOR WELKE PROBLEMEN IN BONAIRE? ........................... 76
7.1 Dualisering: oplossing voor realisatie van goed bestuur ................................................... 76
7.2 Niet op te lossen problemen als gevolg van invoering dualisering.................................... 80
7.2.1 Gevolgen functioneren eilandsraad....................................................................... 80
7.2.2 Gevolgen functioneren bestuurscollege ................................................................ 81
7.3 Conclusie ........................................................................................................................... 82
HOOFDSTUK 8.................................................................................................................................... 83
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN................................................................................................. 83
8.1 Inleiding............................................................................................................................. 83
8.2 De deelvragen.................................................................................................................... 83
8.3 De centrale onderzoeksvraag............................................................................................ 86
8.4 De aanbevelingen.............................................................................................................. 88
BIJLAGEN............................................................................................................................................ 89
Bijlage 1 Literatuurlijst.............................................................................................................. 89
Bijlage 2 Interviews .................................................................................................................. 97
Bijlage 3 Vragenlijst interviews ................................................................................................ 98
Bijlage 4 Slotverklaring “miniconferentie”, 10 en 11 oktober 2006 ........................................ 100
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
6
Hoofdstuk 1
Inleiding
Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba hebben een band die teruggaat tot in de
zeventiende eeuw. Deze band, die door de eeuwen heen steeds is veranderd, kenmerkt zich
door gezagsverhoudingen, eigenheid, een gedeelde taal en samenwerking op veel terreinen.
De drie landen vormen samen het Koninkrijk der Nederlanden.
De staatkundige relatie tussen de drie landen binnen het Koninkrijk is vastgelegd in het
Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden1. Het Statuut, dat dateert van 1954, is de
constitutionele basisregeling voor het Koninkrijk. Afgezien van de onafhankelijkheid van
Suriname en de zelfstandige positie van Aruba als land binnen het Koninkrijk, is het Statuut
sinds 1954, ondanks uitvoerige discussies over de Koninkrijksverhoudingen, ongewijzigd
gebleven.
1.1 Staatkundige herstructurering
De afgelopen jaren staat de staatkundige relatie tussen de landen in het Koninkrijk opnieuw
ter discussie. Deze discussie heeft aanleiding gegeven tot een staatkundige herstructurering
van het Koninkrijk. Deze herstructurering betreft de eilandgebieden die samen de
Nederlandse Antillen vormen, dat zijn de vijf eilandgebieden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba,
Curaçao en Sint Maarten. De landsregering van de Nederlandse Antillen zetelt in
Willemstad, Curaçao. Aruba behoudt de status die het al heeft sinds 1986, namelijk de status
van apart land binnen het Koninkrijk. Aan de basis van deze herstructurering liggen de
uitkomsten van de referenda die op elk van de vijf eilandgebieden zijn gehouden. Door
middel van de referenda konden de bewoners zich uitspreken over hun staatkundige
toekomst. De uitslag van de referenda is dat vier van de vijf eilanden geen deel meer willen
uitmaken van het huidige land, de Nederlandse Antillen, maar de Koninkrijksband wel willen
handhaven. De Nederlandse Antillen en Nederland zijn het erover eens dat, conform de
uitslag van de referenda, het staatsverband van de Nederlandse Antillen moet worden
opgeheven.
1.1.1 De toekomstige staatsrechtelijke positie van de eilanden
Voor de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba is het beoogde perspectief een
nieuwe status van bijzondere aard binnen het Koninkrijk, waarbij er een directe band is met
Nederland. Op 10 en 11 oktober 2006 werd een miniconferentie gehouden in Den Haag.
1 http://www.minbzk.nl
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
7
Daarop hebben de delegatieleden van de eilandgebieden en Nederland deze afspraak in
een slotverklaring bekrachtigd. De delegatieleden van de eilandgebieden Curaçao en Sint
Maarten hebben in een slotverklaring van het daarop volgend bestuurlijk overleg in Den
Haag op 2 november 2006, een akkoord gesloten over de voorwaarden waaronder zij beide
een afzonderlijk land binnen het Koninkrijk kunnen worden.
Binnen het Koninkrijk wordt nu gewerkt aan het opzetten van een nieuwe staatkundige
structuur voor de vijf afzonderlijke eilanden. De structuur waaraan thans wordt gewerkt houdt
in dat de twee grootste eilanden, Curaçao en Sint Maarten, de status van land binnen het
Koninkrijk zouden krijgen. Curaçao en Sint Maarten willen graag een status vergelijkbaar met
die van Aruba. Het Koninkrijk zou dan gaan bestaan uit vier in plaats van drie landen:
Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
In de slotverklaring van de miniconferentie2 zijn verder bepalingen opgenomen voor de
staatsrechtelijke status van de eilanden Bonaire, Eustatius en Saba. In 2007 en 2008 wordt
onderzocht of deze eilanden, conform het advies van de Raad van State3, de status van een
openbaar lichaam dan wel bijzondere gemeenten van Nederland kunnen krijgen. Momenteel
wordt de bestuurlijke inrichting onderzocht, waarin een eventuele rol van een provincie wordt
betrokken. Het vergt enige tijd om de inrichting van dit openbaar lichaam uit te werken.
Vooralsnog gaan betrokken ministeries in hun voorbereidingen uit van de hypothese dat er
geen provinciale bestuurslaag komt tussen Nederland en de eilanden. Dit houdt in dat de
toezichthoudende taken, die normaal gesproken door provincies worden uitgeoefend, voor
de eilanden gaan vallen onder een nieuw openbaar lichaam, dat rechtstreeks zal ressorteren
onder de Nederlandse centrale overheid.
Op 12 februari 2007 is een bestuurlijke conferentie te Philipsburg op Sint Maarten gehouden.
Op deze conferentie is afgesproken dat vóór 15 december 2008 de noodzakelijke wet- en
regelgeving zal zijn vastgesteld en geïmplementeerd, zodat de nieuwe staatsrechtelijke
status voor de eilandgebieden Sint Maarten, Curaçao, Bonaire, Sint Eustatius en Saba op
die datum in kan gaan4. Het land Nederlandse Antillen zal op hetzelfde moment worden
opgeheven. Op deze datum zal het overigens precies 54 jaar geleden zijn dat de
Nederlandse Antillen onderdeel werd van het Koninkrijk der Nederlanden.
2 Slotverklaring, 11 oktober 2006, bepalingen A1-6: 2
3 Voorlichtingsadvies Raad van State, 18 september 2006: 5
4 Overgangsakkoord, 12 februari 2007: 2
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
8
1.1.2 Het toekomstig bestuur van het eilandgebied Bonaire
Het eilandgebied Bonaire is qua grootte het tweede eiland van de Benedenwindse eilanden
in het Caribische gebied en bestaat uit Klein Bonaire en Bonaire. Klein Bonaire is een
onbewoond eiland en heeft een oppervlakte van ongeveer 600 hectare. Bonaire heeft een
oppervlakte van 288 km². Volgens de officiële telling van het van het CBS Antillen bedraagt
het aantal inwoners in januari 2007 11.537 personen5, maar in feite zijn het er meer (zie
paragraaf 5.5.1.). De inwoners van Bonaire spraken zich op 10 september 2004 in een
referendum uit voor een directe band met Nederland. Deze uitspraak wordt algemeen
verklaard uit de jarenlange onvrede over het functioneren van het land Nederlandse Antillen
en de macht van het grootste eilandgebied Curaçao, alwaar de regering zetelt. Bonaire heeft
drie afgevaardigden in de Staten van de Nederlandse Antillen.
Het bestuurscollege van het eilandgebied Bonaire bestaat uit de gezaghebber en vier
gedeputeerden6. Een gezaghebber is te vergelijken met een burgemeester in Nederland en
een gedeputeerde met een wethouder. De helft van de gedeputeerden wordt uit de
eilandsraadsleden gekozen. Het bestuurscollege is verantwoordelijk voor het dagelijks
bestuur van het eilandgebied, heeft tevens een taak als medebewindorgaan van het Land
Nederlandse Antillen en is belast met de uitvoering van besluiten van de eilandsraad. Het
college is verantwoording verschuldigd aan de eilandsraad. Het bestuursstelsel van het
lokaal bestuur is collegiaal en monistisch7.
1.1.3 De dubbele bestuurslaag
Elk eilandgebied binnen het land Nederlandse Antillen heeft op dit moment te maken met
twee bestuurslagen. Deze bestuurslagen bestaan uit het land Nederlandse Antillen en het
eilandgebied. Bij aanvaarding van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden in 1954 is
hiervoor gekozen. Deze dubbele bestuurslaag is vrij kostbaar, erg inefficiënt en wordt door
de eilandgebieden als een groot nadeel ervaren. Als het land Nederlandse Antillen wordt
opgeheven, wordt het Koninkrijk de hogere bestuurslaag voor het eilandgebied8. Per eiland
zijn er afgevaardigde leden voor de landsregering en elk eiland kent een Eilandsregering. De
dubbele bestuurslaag leidt, vanwege de kleinschaligheid van de eilanden, tot hoge
personeelskosten welke mede verantwoordelijk zijn voor tekorten op de eilandbegrotingen.
In maart 2004 is door de minister van Constitutionele en Binnenlandse Zaken van de
Nederlandse Antillen en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in
Nederland een werkgroep Bestuurlijke en Financiële verhoudingen Nederlandse Antillen
5 http://www.cbs.an , 2007
6 ERNA, artikel 107, lid 1
7 Borman, 2005: 57
8 Nu kan het ….nu moet het, 2004:15
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
9
ingesteld. Deze werkgroep had als taak om de door de eilanden en het land gewenste
veranderingen in de bestuurlijke en financiële verhoudingen binnen de Nederlandse Antillen
in kaart te brengen en aanbevelingen te doen voor verbeteringen. De algemene bevinding
van de werkgroep ten aanzien van de onvrede over het functioneren van het land
Nederlandse Antillen luidt9:
“Het samenspel van de vele wederzijdse afhankelijkheden tussen de landelijke en de
eilandelijke politiek heeft vaak een verlammende uitwerking op de politieke besluitvorming.
Daarnaast heerst het gevoel dat het huidige staatsverband niet past bij het insulaire karakter
van de eilanden. Hiermee wordt bedoeld dat ieder eilandgebied primair gericht is op het
behartigen van de eigen belangen en dat vaker sprake is van concurrerende belangen dan
van gezamenlijke belangen. Uiteraard spelen de grote geografische en culturele verschillen
tussen de eilanden ook een grote rol. Dit maakt de basis voor het staatsverband van de
Nederlandse Antillen inherent zwak”.
De ondertekening van de slotverklaring betekent dat de staatkundige verhoudingen zullen
worden herzien. De eilandgebieden, waaronder Bonaire, zullen met één bestuurslaag minder
te maken krijgen. Door het wegvallen van het landsbestuur van de Nederlandse Antillen,
ontstaat een directe band met Nederland. De eilanden krijgen, conform de afspraak in de
slotverklaring, een status die vergelijkbaar is met die van Nederlandse gemeenten. De
consequentie daarvan is dat het bestuursmodel van de eilanden dualistisch wordt. De vraag
is wat dit betekent voor de eilanden.
9 Nu kan het ….nu moet het, 2004:18
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
10
1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen
Op basis van de geschetste achtergrond is de volgende centrale onderzoeksvraag
geformuleerd:
In hoeverre is het dualistisch bestuursmodel, zoals in 2002 ingevoerd in het lokaal bestuur in
Nederland, geschikt en/of gewenst voor het toekomstig bestuur van Bonaire?
Deze centrale vraag wordt aan de hand van acht deelvragen onderzocht:
1. Wat wordt onder het dualistisch bestuursmodel verstaan?
2. Waarom werd het dualistisch bestuursmodel in 2002 in het lokaal bestuur in Nederland
ingevoerd en wat zijn de bestuurlijke consequenties van deze invoering?
3. Wat zijn de eerste resultaten van de invoering van het dualistisch stelsel?
4. Wat is het huidige bestuursmodel in Bonaire?
5. Waarom wordt het dualistisch bestuursmodel in het bestuur van Bonaire ingevoerd én
in hoeverre bestaat er, politiek-bestuurlijk gezien, draagvlak voor invoering van dit
model?
6. In hoeverre zijn de tekortkomingen van het monistisch bestuursmodel in Nederland van
vóór 2002 vergelijkbaar met het huidige bestuursmodel in Bonaire?
7. Voor welke problemen van Bonaire biedt dualisering een oplossing?
8. Welke problemen worden er niet door opgelost, die wel opgelost zouden moeten
worden?
1.3 Doelstelling
Het doel van dit onderzoek is te achterhalen in hoeverre het zinvol is en draagvlak bestaat
om het dualistisch bestuursmodel als bestuursmodel in het bestuur van het eilandgebied
Bonaire in te voeren. Voorts zal worden onderzocht of er op Bonaire draagvlak bestaat voor
een dergelijke verandering. Vertrekpunt hierbij is de huidige situatie van Bonaire.
Het huidige bestuursstelsel van Bonaire is vastgelegd in de Eilandenregeling Nederlandse
Antillen 1951. Dit stelsel is in belangrijke mate gebaseerd op de toen geldende Nederlandse
Gemeentewet. De Gemeentewet was monistisch van karakter. Dit zogeheten monistische
stelsel is na invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 in Nederland
gewijzigd in een dualistisch stelsel. Deze principiële wijziging van het bestuursmodel was
echter niet van toepassing op Bonaire of de andere eilandgebieden. De invoering van het
dualistisch model in het lokaal bestuur van Nederland betrof immers een wijziging binnen het
land Nederland en niet binnen het Koninkrijk als geheel. In het Statuut is geen bepaling
opgenomen dat het bestuursmodel van de landen binnen het Koninkrijk der Nederlanden
gelijk dient te zijn. Het bestuursstelsel van Bonaire is derhalve nog primair monistisch.
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
11
In de slotverklaring is, naast de bepalingen over de staatsrechtelijke positie van de eilanden,
Bonaire, Eustatius en Saba, ook opgenomen dat de toekomstige interne staatkundige
structuur van deze eilanden gelijk zal zijn aan die van Nederlandse gemeenten. Voorts is
opgenomen dat het dualistische bestuursmodel, zoals in 2002 ingevoerd in de Nederlandse
gemeenten, geleidelijk ingevoerd zal worden in het bestuur van de drie genoemde
eilandgebieden10. Het onderzoek in deze scriptie is gericht op de toekomstige interne
staatkundige structuur van Bonaire, dus die van ná 15 december 2008, en meer in het
bijzonder op de (on)mogelijkheden van invoering van het dualistische bestuursmodel in dat
eiland. In Nederland is inmiddels ervaring opgedaan met het functioneren van het
dualistische stelsel. Het ligt voor de hand om te veronderstellen dat van die ervaringen in dit
verband geleerd worden.
1.4 Methodologische verantwoording
Deze scriptie is een exploratief/kwalitatief onderzoek. De doelstelling van dit onderzoek is
immers om te achterhalen in hoeverre het zinvol is om het dualistisch bestuursmodel als
model in het bestuur van het eilandgebied Bonaire in te voeren en te adviseren over een
mogelijke implementatie van dit model.
De Nederlandse Antillen staan aan de vooravond van een grote staatsrechtelijke
verandering. Alleen voor Aruba blijft alles bij het oude. De vijf andere eilanden komen in een
nieuwe staatsrechtelijke positie. Curaçao en Sint Maarten worden (net als Aruba dat al is)
een land binnen het Koninkrijk. Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden een openbaar
lichaam van Nederland. Zij zullen daarbij een dualistisch bestuursmodel krijgen.
Wij hebben ons de vraag gesteld of de invoering van dit dualistische bestuursmodel voor
Bonaire geschikt en wenselijk is. We hebben niet alleen deze vraag beantwoord, maar ook
aanbevelingen voor de toekomstige bestuurlijke ontwikkeling van Bonaire geformuleerd.
Daarbij hebben we rekening gehouden met zowel de ervaringen in Nederland na invoering
van het dualisme als de specifieke bestuurscultuur van Bonaire zelf. Tevens hebben we een
vergelijk gemaakt met gemeenten in Nederland, waarvan (de meeste ook eilanden) zijn, met
vergelijkbare omvang als Bonaire. Uit ons onderzoek blijkt voorts, dat de uiteindelijke
invoering van het dualistisch bestuursmodel in Nederlandse gemeenten, het resultaat is van
jarenlange discussies over de werking van het monistisch bestuursmodel. Op basis van een
onderzoek van de Staatscommissie, naar enerzijds de problemen in het lokaal bestuur en
anderzijds de vormgeving van een dualistisch bestuursmodel, werd dit model uiteindelijk in
10 Slotverklaring, 11 oktober 2006: 2
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
12
het Nederlandse lokaal bestuur ingevoerd. De aanleiding voor invoering van het stelstel in
Bonaire is omdat dit eiland met ingang van 15 december 2008 een bijzondere
gemeente/openbaar lichaam wordt van Nederland. Het dualistisch bestuursmodel wordt niet
op grond van onderzoek in het eilandbestuur, maar op grond van deze status wijziging in
Bonaire ingevoerd.
De staatsrechtelijke ontwikkelingen van de Nederlandse Antillen tot nu toe, hebben we
beschreven aan de hand van literatuurstudie. Het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden
is, afgezien van de verzelfstandiging van Suriname, onveranderd gebleven. De bedoelde
ontwikkelingen blijken uit de slotverklaring zoals deze door de Nederlandse Antillen en
Nederland zijn ondertekend.
Voor de beschrijving van de invoering van het dualisme in Nederland en de ervaringen
daarmee, hebben we geput uit het werk van de Staatscommissie dualisering en lokale
democratie en de commissie Leemhuis. Daarnaast is ook gebruik gemaakt van de vele
onderzoeken die zijn verschenen na de invoering van het dualisme. Hierdoor kunnen de
ervaringen in Nederland met dualisering een bijdrage leveren aan de oplossing van de
bestuurlijke problemen op Bonaire.
Voor een beschrijving van de lokale situatie op Bonaire hebben we het eiland zelf bezocht.
We hebben verschillende mensen gesproken en interviews afgenomen. Daarbij is er een
evenwicht in de groep respondenten gerealiseerd. Er is gesproken met de gevolmachtigd
minister, (oud-)bestuurders en (oud-)raadsleden, zowel van de coalitiepartijen als van de
oppositie. Ook is er gesproken met ambtenaren op verschillende posities in Nederland en op
Bonaire. Tot slot is er ook gesproken met (bezorgde) burgers van Bonaire. Hierdoor hebben
we een breed maatschappelijk spectrum kunnen bereiken.
Door deze aanpak is er een beeld kunnen ontstaan dat gevoed is door zowel de
(beleids)theorie als de empirie. De verschillende resultaten hebben we tegen elkaar afgezet.
Daarbij hebben we kunnen concluderen in welke mate dualisering zal bijdragen aan de
oplossing van de bestuurlijke problemen op Bonaire. Tevens hebben we in onze
aanbevelingen opgenomen welke extra maatregelen er nodig zijn om alle problemen volledig
het hoofd te kunnen bieden.
Naar onze overtuiging zijn daardoor de conclusies en aanbevelingen doorwrochten en
voldragen. Wij hopen dat onze onderzoeksresultaten een positieve bijdrage kunnen leveren
aan de staatsrechtelijke ontwikkelingen van de Nederlandse Antillen in het algemeen en
Bonaire in het bijzonder.
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
13
Hoofdstuk 2
De beleidstheorie: het dualistisch bestuursmodel
In dit hoofdstuk zullen de begrippen monisme en dualisme nader worden verklaard en zal
ingegaan worden op de betekenis van deze begrippen in de bestuurspraktijk van
Nederlandse gemeenten. In het hoofdstuk wordt voorts antwoord gegeven op de eerste
deelvraag: “wat onder het dualistisch bestuursmodel verstaan wordt?”. Gestart zal worden
met een beschrijving van de oorsprong en inrichting van het binnenlands bestuur in
Nederland. Tot slot zal ingegaan worden op de belangrijkste kenmerken van beide
bestuursmodellen.
2.1 Huis van Thorbecke: inrichting binnenlands bestuur
Het binnenlands bestuur is in Nederland onderverdeeld in een drietal bestuurslagen:
1. de rijksoverheid;
2. de provincie;
3. de gemeente.
Deze inrichting van het binnenlands bestuur vindt zijn oorsprong in de Grondwet van 1848
en later in de Gemeente- en Provinciewet van 1851 en wordt vaak aangeduid met de
metafoor “Het Huis van Thorbecke” 11. Johan Rudolf Thorbecke (1798-1872) was in 1848
voorzitter van de Grondwetcommissie en wordt beschouwd als grondlegger van ons huidige
parlementaire stelsel. De indeling naar de drie bestuurslagen is in de Grondwet van 1848
opgenomen. Deze bestuurslagen hebben een directe democratische legitimatie in de vorm
van een (rechtstreeks) gekozen volksvertegenwoordiging als eindverantwoordelijk orgaan.
Bij het Rijk is dit de Staten Generaal die bestaat uit de Eerste en de Tweede Kamer, bij de
provincie is dit de Provinciale Staten en bij de gemeente de Gemeenteraad. Het bestuur van
de gemeente bestaat uit een (gekozen) raad, een college van burgemeesters en wethouders
en een burgemeester12.
De macht ligt bij de volksvertegenwoordiging omdat deze beschikt over sturende, plannende,
controlerende en kaderstellende bevoegdheden. De volksvertegenwoordigende organen
dragen de eindverantwoordelijk van het gevoerde beleid. Uitvoerende organen zijn belast
met de uitvoering van het beleid. Het uitvoerend orgaan op lokaal niveau is het college van
burgemeesters en wethouders (B&W), op nationaal niveau het kabinet bestaande uit de
minister-president en ministers van de departementen en op provinciaal niveau de
Gedeputeerde Staten, kan gezien worden als het dagelijks bestuur van de provincie. De
11 Engels, Referaat in 2006: 6-10
12 Grondwet, artikel 125
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
14
leden van de gemeenteraad worden eens in de vier jaar bij verkiezing gekozen. De
raadsleden kiezen op hun beurt uit hun midden de wethouders.
2.2 Begripsaanduiding: monisme en dualisme
De ontwikkelingen in het lokaal bestuur van de afgelopen decennia noopten tot politieke
vernieuwing van het Huis van Thorbecke, ten aanzien van de gemeenten.
Bij Koninklijk Besluit van 30 september 1998 werd de Staatscommissie dualisme en lokale
democratie ingesteld. Deze staatscommissie kreeg van de regering opdracht te onderzoeken
hoe dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven kan worden13. Uit dit onderzoek
bleek dat de werking van het gemeentelijk bestuur in de praktijk op onderdelen meer
dualistisch van aard was dan de formele structuur deed vermoeden14. In theorie was er
sprake van een monistische taak- en bevoegdhedenverdeling tussen college en
gemeenteraad, maar in de praktijk bleek er sprake te zijn van dualisme.
In 2002 werd de Wet dualisering gemeentebestuur ingevoerd hetgeen resulteerde in een
dualistisch bestuursmodel in het lokaal bestuur. De abstracte begrippen monisme en
dualisme duiden op de politiek-bestuurlijke verhouding tussen een (gekozen)
volksvertegenwoordigend orgaan en een uitvoerend orgaan. In het onderzoek van de
commissie worden ze gehanteerd om de verhouding tussen de gemeenteraad en het college
van B&W voor én na 2002 weer te geven. Om de begrippen in de bestuurlijke praktijk te
kunnen plaatsen is het van belang ze nader te verklaren.
2.2.1 Monisme: definitie
De verhouding tussen de gemeenteraad en het college van B&W was vóór 2002
overwegend monistisch van aard. De verhouding tussen twee bestuursorganen is volgens
professor Derksen, hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam,
monistisch als de legitimatie en het bevoegdheidszwaartepunt bij het ene orgaan ligt, terwijl
de positie van het andere bestuursorgaan daarvan een afgeleide is15. Bij monisme ontleent
het dagelijks bestuur zijn bestuurstaken aan het algemeen bestuur16. Volgens deze definitie
is er bij monisme dus sprake van onderschikking van het ene ten opzichte van het andere
bestuursorgaan.
2.2.2 Dualisme: definitie
In de definitie van Derksen is er bij dualisme echter sprake van een nevengeschikte
verhouding tussen twee bestuursorganen. Beide bestuursorganen zijn gelijkwaardig. Er is
13 Berenschot, 2004:14
14 Staatscommissie dualisme en lokale democratie,2002: 85
15 Derksen, 2001: 42
16 Derksen, 2001, 42
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
15
door de gelijkwaardigheid geen sprake van een formele dominantie van het ene over het
andere orgaan17. Beide bestuursorganen bezitten eigen taken en bevoegdheden.
2.3 Kenmerken monistisch bestuursmodel18
Het monistisch bestuursmodel kan op basis van een aantal kenmerken worden
gekarakteriseerd. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) onderscheidt er drie.
Het eerste kenmerk betreft de samenstelling van het dagelijks bestuur. Bij een monistisch
bestuursmodel worden de leden van het dagelijks bestuur benoemd door en uit het
algemeen bestuur. Beëindiging van het lidmaatschap kan slechts door ontslag door het
algemeen bestuur.
Het tweede kenmerk van een monistisch bestuursmodel betreft de bevoegdheidsgrondslag
en het functioneren van beide bestuursorganen. De taken en bevoegdheden van het
dagelijks bestuur zijn ondergeschikt aan die van het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur
ontleent zijn voorbereidende en uitvoerende bevoegdheden aan het algemeen bestuur.
Het derde kenmerk betreft de zelfstandigheid van het dagelijks bestuur. De zelfstandigheid
van het dagelijks bestuur is afhankelijk van een besluit van het algemeen bestuur en is in
belangrijke mate vatbaar voor beïnvloeding van dit bestuur.
2.3.1 Positie gemeenteraadsleden
De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente19. De leden van de gemeenteraad
worden eens in de vier jaar, bij verkiezingen, democratisch gekozen. Het gemeentelijk
monisme komt dan ook tot uitdrukking in het primaat van de gemeenteraad als
volksvertegenwoordigend orgaan20. In een monistisch bestuursmodel heeft de
gemeenteraad regelgevende en bestuurlijke bevoegdheden. De taken en bevoegdheden van
de gemeenteraad zijn in de Gemeentewet uitgewerkt. De raad heeft voorts het opperbevel bij
de autonome- en medebewindstaken van de gemeente21. Met autonome taken worden taken
bedoeld die een gemeente naar eigen inzicht mag regelen of uitvoeren. Te denken valt aan
het vaststellen van gemeentelijke verordeningen. Bij medebewind gaat het om de uitvoering
van taken die bij hogere regelgeving zijn gesteld en door de Provincie of het Rijk zijn
opgedragen aan de gemeente. Voorbeelden van medebewindtaken uit hogere regelgeving
zijn onder andere wet- en regelgeving over milieu, de Wet werk en bijstand, of de Wet
ruimtelijke ordening. De besluiten van de raad dienen door het college van B&W te worden
uitgevoerd.
17 Derksen, 2001, 42
18 Raad voor openbaar bestuur (Rob), op de grens van monisme en dualisme,1997: 9-10
19 Grondwet, art. 125
20 Staatscommissie dualisme en lokale democratie, 2000: 68
21 Derksen, 2001: 42
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
16
2.3.2 Positie burgemeester
De formele positie van de burgemeester komt tot uitdrukking in zijn bevoegdhedenpakket22.
Dit pakket bestaat uit wettelijke bevoegdheden, het voorzitterschap van raad en college en
zijn bevoegdheden als lid van het college. Onder de wettelijke bevoegdheden valt een van
de belangrijkste taken die door de wetgever zijn opgelegd, namelijk handhaving van de
openbare orde en veiligheid in de gemeente. De burgemeester heeft voorts een aantal
algemene taken waaraan geen specifieke bevoegdheden kunnen worden ontleend. Als
leidinggevende dient hij zorg te dragen voor de goede verhoudingen, een spoedige en juiste
afhandeling van zaken binnen het bestuursapparaat van de gemeente. De benoeming van
de burgemeester geschiedt bij Koninklijk Besluit. De burgemeester heeft dus een andere
legitimeringgrond dan de gemeenteraad. Hij wordt niet, zoals de gemeenteraad, gekozen,
maar van buitenaf benoemd. Desondanks wordt de burgemeester door burgers in de
gemeente beschouwd als een gewaardeerde en vertrouwde figuur, die bij uitstek de
gezichtsbepalende bestuurder van de gemeente is23.
2.3.3 Positie wethouder
In een monistisch bestuursmodel is de wethouder formeel een door de burgers gekozen lid
van de gemeenteraad, dat door de raad is benoemd tot lid van het college van B&W24. Het
wethouderschap is dus direct gekoppeld aan het raadslidmaatschap. De wethouder heeft in
dit opzicht een dubbele positie. Hij mag over zijn eigen (beleids)voorstellen meestemmen.
Ontslag geschiedt vrijwillig door de wethouder zelf of onvrijwillig door de raad. Onvrijwillig
ontslag door de raad vindt plaats als gevolg van het vervullen van een onverenigbare
betrekking, het tussentijds verlies van het raadslidmaatschap of het verlies van vertrouwen in
de raad25. Tussen de raad en de wethouder of het gehele college bestaat een
vertrouwensband. Indien de wethouders niet meer het vertrouwen van de raad bezitten, kan
ontslag door de raad plaatsvinden. De wethouders zijn belast met het dagelijks bestuur van
de gemeente en zijn hierover verantwoording schuldig aan de gemeenteraad. De taken van
het dagelijks bestuur bestaan uit de voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten, de door
de raad opgedragen autonome taken en wettelijke taken die in het kader van medebewind
door de wetgever zijn opgedragen aan de gemeente26. Het college blijft ook voor de
uitvoering van deze taken verantwoording schuldig aan de gemeenteraad.
22 Staatscommissie dualisme en lokale democratie, 2002: 283
23 Bosch, van den, 2003: 43
24 Staatscommissie dualisme en lokale democratie,2000: 305
25 Staatscommissie dualisme en lokale democratie,2000: 306
26 Staatscommissie dualisme en lokale democratie,2002: 305
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
17
2.4 Kenmerken dualistisch bestuursmodel
Een van de belangrijkste kenmerken van het dualistisch bestuursmodel is de onderlinge
onafhankelijkheid van de twee afzonderlijke gemeentelijke bestuursorganen. Dit geeft het
principiële verschil aan tussen het monistisch en dualistisch bestuursmodel. Het dagelijks
bestuur (college van B&W) is voor de uitoefening van taken en bevoegdheden zelfstandig en
niet ondergeschikt aan het algemeen bestuur (de gemeenteraad). De raad en het college
hebben beide eigen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het dualistisch
bestuursmodel.
2.4.1 Positie gemeenteraadsleden
In het dualistisch bestuursmodel is de positie van de gemeenteraad versterkt. Om het
functioneren en de positie van de raad ten opzichte van het college te versterken zijn de
taken van de raad beperkt tot kaderstelling, controle en (volks)vertegenwoordiging. Door de
scherpe taakafbakening kan de raad op een effectieve wijze invulling geven aan zijn
volksvertegenwoordigende functie. De raad staat door deze positie op een grotere afstand
van het dagelijks bestuur. Hierdoor wordt het mogelijk meer armslag te verkrijgen bij invulling
van zijn vertegenwoordigende taken.
Bij de kaderstellende bevoegdheden kan de raad door middel van regelgeving, budgetrecht
en door gebruikmaking van politiek-bestuurlijke instrumenten zijn positie als hoogste orgaan
in de gemeente versterken. Bij regelgeving moet gedacht worden aan sommige
medebewindwetten. Bij deze wetten is vaak voorgeschreven dat het gemeentebestuur bij
verordening nadere regels dient vast te stellen. De raad kan dan door middel van een
verordening kaders vaststellen, bijvoorbeeld een algemene subsidieverordening. Bij
budgetrecht biedt de gemeentelijke begroting mogelijkheden tot kaderstelling. Geld is
namelijk één van de meest effectieve sturingsinstrumenten27. Het college is verantwoording
schuldig aan de raad over de uitvoering van het beleid. Tenslotte bieden de politiekbestuurlijke
instrumenten een interventiebevoegdheid (recht van interpellatie) van de raad
ten opzichte van het college. Dit houdt in dat de raad een motie kan indienen en aannemen
waarin een uitspraak wordt gedaan die leidt tot bijsturing van het uit te voeren beleid. De
raad kan indien nodig gebruik maken van het recht van interpellatie.
De controlerende bevoegdheid van de raad vult de kaderstellende bevoegdheid aan. De
raad bepaalt vooraf de kaders en beleidsruimte en kan achteraf het bestuur hierop toetsten.
Hiertoe heeft de raad een aantal instrumenten ter beschikking dat in de wet is verankerd. Het
27 Bosch, J.A.P.M., van den, 2003:73
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
18
gaat om instrumenten als het vaststellen van gedragscodes voor raadsleden, wethouders en
de burgemeester, het schrappen van de mogelijkheid van administratief beroep op de raad,
het mondeling en schriftelijk vragenrecht van elk raadslid, het recht van interpellatie, het
recht van onderzoek, de verantwoordingsplicht van het college van B&W ten opzichte van de
raad, versterking van de financiële functie en de rekenkamerfunctie28.
Tenslotte stelt de (volks)vertegenwoordigende rol de raad in staat een goede en zinvolle
invulling te geven aan contacten met burgers en vertolking van belangen van deze burgers.
Voor individuele raadsleden betekent dit dat zij hun functie meer buiten dan binnen het
stadhuis moeten uitoefenen.
2.4.2 Positie burgemeester
In tegenstelling tot het monistisch bestuursmodel is in het dualistisch bestuursmodel een
aantal versterkende maatregelen van het burgemeestersambt opgenomen. Voor het
waarborgen van collegiale bestuur, wordt zijn positie binnen het college versterkt. Collegiaal
bestuur betekent dat beslissingen van het college van B&W in gezamenlijke vergadering
moeten worden genomen en niet door de afzonderlijke wethouders29. De burgemeester heeft
in het dualistisch bestuursmodel een aantal procesmatige bevoegdheden30:
bevordert de eenheid van het collegebeleid;
is bevoegd om onderwerpen voor collegevergaderingen te agenderen en voorstellen te
doen;
ziet toe op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van gemeentelijk beleid;
bevordert de samenwerking van het gemeentebestuur met besturen van andere
gemeenten en overheden.
De tweede maatregel voor het versterken van de positie van de burgemeester betreft de
relatie tussen burger en bestuur. Het dualisme is gericht op het versterken van de lokale
democratie en het versterken van de positie van de burgemeester als gezichtsbepalende
bestuurder in de gemeente. De versterking van de lokale democratie houdt verband met de
relatie tussen burger en bestuur31. Om deze relatie te versterken is in het dualistisch model
een aantal bevoegdheden opgenomen voor de burgemeester. De belangrijkste zijn32:
de plicht om een burgerjaarverslag uit te brengen;
zorgplicht ten aanzien van klachtenbehandeling, bezwaarschriften, burgerparticipatie;
28 Bosch, J.A.P.M., van den, 2003:83-81
29 Korsten, A.P.A. en Tops, P.W., 1998:189
30 Kabinetstandpunt Dualisme en lokale democratie, 2002:26
31 Berenschot, 2004: 80
32 Berenschot, 2004: 80
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
19
zorgplicht ten aanzien van eenheid collegebeleid, samenwerking met andere overheden
en het gemeentelijk beleid;
bevordering van de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening aan burgers.
In het dualistisch bestuursmodel wordt de burgemeester op enkelvoudige aanbeveling van
de raad voor zes jaar door de Kroon benoemd. In het monistisch bestuursmodel vindt de
burgemeestersbenoeming plaats op basis van een meervoudige aanbeveling van de raad.
2.4.3 Positie wethouder
De positie van de wethouders is in het dualistisch bestuursmodel een andere dan in het
monistisch bestuursmodel. Wethouders worden wel door de raad benoemd, maar zij hoeven
daar niet zelf in te zijn gekozen. Ze maken in dit model dus geen deel meer uit van de raad
en van de raadscommissies. Dit betekent een ontvlechting van het wethoudersschap en het
raadslidmaatschap. De afstand tussen de raad en het college van B&W is vergroot. De
positie van de wethouders is kort samengevat als volgt33:
wethouders maken geen deel uit van de raad en raadscommissies;
de bestuursbevoegdheden van de wethouder zijn in de wet verankerd;
wethouders hebben een actieve informatieplicht naar de raad;
in de wet is verankerd dat personen van buiten de raad en ook van buiten de
gemeente, als wethouder kunnen worden benoemd.
De wethouder kan zich in het dualistisch model meer richten op de uitvoering van het beleid
en minder aan voorbereidende activiteiten met de gemeenteraad. Vanuit het oogpunt van
transparantie in het lokaal bestuur en herkenbaarheid van de lokale democratie, is het een
vereiste dat de wethouder niet tegelijkertijd raadslid is. Voorts kunnen wethouders, in het
dualistisch model, ook van buiten de raad worden aangetrokken. Dit vergroot de kans tot het
aantrekken van goede wethouders met een specifieke deskundigheid.
33 Berenschot, 2004: 65
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
20
2.5 Conclusie
Dit hoofdstuk beschrijft de verschillen tussen het monistische en duale model. Tevens is
aangetoond dat voor de overgang de monistische bestuursvorm in de praktijk reeds duale
trekken had. Bij het monisme is de bevoegdheid van het ene orgaan een afgeleide van de
andere. Bij dualisme is er sprake van een nevengeschikte verhouding. Dualisme bevordert
de gelijkwaardigheid van de bestuursorganen. De beschrijving van de beleidstheorie is nuttig
om het huidige bestuursmodel van Bonaire in een context te kunnen plaatsen. In hoofdstuk
vijf zal namelijk blijken dat het huidig model van Bonaire gebaseerd is op de Nederlandse
Gemeentewet.
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
21
Hoofdstuk 3
Invoering dualistisch bestuursmodel in Nederland
In het vorige hoofdstuk is de beleidstheorie van het dualistisch en het monistisch
bestuursmodel geëxpliciteerd. Voorts is antwoord gegeven op de vraag: “Wat wordt onder
het dualistisch stelsel verstaan?”. In dit hoofdstuk wordt de tweede deelvraag beantwoord:
“Waarom werd het dualistisch stelsel in Nederland ingevoerd?
3.1 Aanleiding invoering ander bestuursmodel
De invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur wordt , onder andere door professor
Denters hoogleraar bestuurskunde aan de universiteit Twente, beschouwd als de grootste
democratische hervorming sinds de invoering van het algemeen kiesrecht in 1919. Diverse
politieke en maatschappelijke ontwikkelingen vormden aanleiding tot herziening van het
monistisch model. Thorbecke legde dit model in 1851 vast in de Gemeentewet. Het model
kent een aantal kernelementen. Het regelgevende en bestuurlijke primaat ligt bij de
democratisch gekozen gemeenteraad en de wethouders worden door en uit de raad
benoemd.
Een van de van de belangrijkste grondleggers van de bestuurskunde in Nederland, professor
Van Poelje, plaatste eind negentiende eeuw al vraagtekens bij het monistische
bestuursmodel van de gemeente34. De feitelijke rol van de gemeenteraad in het lokale
bestuur wijkt, volgens Van Poelje, aanzienlijk af van wat is opgenomen in de Gemeentewet
van 1851. In zijn dissertatie ”Hedendaagsch gemeenterecht” stelt hij dat het zwaartepunt van
het initiatief en de voorbereiding van lokaal beleid niet bij de raad ligt, maar bij het college
van B&W. In de jaren daarna werd deze stelling door diverse politici en bestuurders
herhaald. In 1994 leidde deze ongewenst geachte situatie uiteindelijk tot een integrale
herziening van de Gemeentewet. De positie van de raad in het monistische bestuursmodel
werd via een aantal doorgevoerde maatregelen in de wet verankerd. De herziening van 1994
leidde echter niet tot de beoogde verbeteringen. In de dagelijkse bestuurspraktijk bleek dat
de taken en bevoegdheden tussen college en gemeenteraad in theorie nog monistisch zijn,
maar in de praktijk steeds meer dualistisch. De rol van de gemeenteraad wordt hierdoor
onduidelijk. Het college is de machtigste actor in het gemeentebestuur, terwijl zelfs in de
Grondwet is vastgelegd dat de raad het hoofdschap heeft35. Er was dus sprake van
‘collegemonisme’. Het monistische stelsel was in die zin niet helder en was in feite een
34 Denters, Dam, Korsten, 2000: 50-53
35 Schaap en Ringeling, 2006:17
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
22
mengeling van formeel-juridisch monisme en formeel-juridisch dualisme: dus gematigd
monistisch36.
3.2 Politiek- en bestuurlijk draagvlak bestuurlijke vernieuwing
Diverse politieke partijen, waaronder PVDA, Groenlinks, VVD en CDA, waren inmiddels van
mening dat de dualistische ontwikkeling van het lokaal bestuur verankerd zou moeten
worden in een vernieuwd bestuursmodel. Op verzoek van de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, bracht de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), in november
1997 een advies uit met als titel “Op de grens van monisme en dualisme”. Het verzoek van
de minister was opgesteld naar aanleiding van de motie van het toenmalige kamerlid Te
Veldhuis van de VVD, waarin aan de regering werd gevraagd alle voor- en nadelen van
monisme en dualisme op provinciaal en gemeentelijk niveau te inventariseren37. De politieke
partij D66 had altijd al gepleit voor invoering van het dualistisch bestuursmodel op
lokaalniveau. Er ontstond toen groot politieke draagvlak voor modernisering van het lokale
bestuur.
In de tweede helft van de jaren negentig werd de politieke wens, om ingrijpende
vernieuwingen in het lokaal bestuur door te voeren, verder versterkt. Deze wens kwam
vooral voort uit de schrikbarend lage opkomsten bij gemeenteraadsverkiezingen in met name
het jaar 1998 (zie grafiek 1). Die werden uitgelegd als een afnemende belangstelling van
burgers voor bestuur en politiek. Er zou sprake zijn van een kloof tussen de overheid en
burgers. Van een relatie tussen kiezer en gekozene zou feitelijk nauwelijks (meer) sprake
zijn. Burgers zouden te weinig vertrouwen hebben in de lokale politiek. De legitimiteit van het
bestuur zou hierdoor in het geding zijn. Uit onderzoek bleek echter dat kiezers over het
algemeen tevreden zijn over de kwaliteit van de lokale dienstverlening38. De behoefte van
burgers om te participeren in de lokale politieke besluitvorming blijkt zelfs toe te nemen.
Burgers zijn over het algemeen dus wel tevreden met het functioneren van de lokale
overheid. Tegelijkertijd bleek uit hetzelfde onderzoek dat het functioneren van de lokale
politiek door burgers veel minder positief wordt ervaren. Dit blijkt uit een afnemende
belangstelling voor politieke partijen. Het vertrouwen van burgers in het lokale bestuur lijkt
dus iets groter te zijn dan het vertrouwen in de lokale- en landelijke politiek. In de grafiek is
bovendien te zien dat invoering van het dualistisch stelsel weinig invloed heeft gehad op de
opkomstpercentages bij verkiezingen. In 2002 is er, ten opzichte van 1998,nog wel sprake
36 Schaap, 2006: 19
37 Berenschot, 2004: 13
38 Tops, P. en P. Depla, 1993: 327-361.
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
23
van een verdere daling en in 2006 is er sprake van een lichte stijging doch onder het niveau
van 1998.
Grafiek 1: Opkomstpercentages bij gemeenteraadsverkiezingen periode 1970-2006
Opkomstpercentages gemeenteraadsverkiezingen van alle
gemeenten in Nederland periode 1970-2006
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
in % aantal kiesgerechtigden
in % aantal
kiesgerechtigden
67,2
%
69,1
%
73,7
%
68,3
%
73,2
%
62,3
%
65,3
%
58,9
%
57,7
%
58,6
%
1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006
Bron: http://www.allesoverdeverkiezingen.nl
Bovenstaande argumenten gaven de doorslag tot het doorvoeren van vernieuwingen in het
lokaal bestuur en aanpassing van het monistische stelsel. Door het streven van D66 naar
een door burgers gekozen burgemeester kwam het onderwerp politieke vernieuwing
uiteindelijk in 1998 nadrukkelijk op de politieke agenda van het toenmalige kabinet te staan39.
In het regeerakkoord van 1998 (het kabinet Kok-II) werd de dualisering van het lokale
bestuursmodel om die reden als beleidsvoornemen opgenomen. Dit voornemen leidde op 30
september 1998, mede op initiatief van D66, tot de instelling van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie. Deze commissie kreeg van het toenmalige kabinet de
opdracht te onderzoeken op welke wijze dualisering van het lokaal bestuursmodel kan
worden vormgegeven40. De commissie diende voorts voorstellen te ontwikkelen voor het
kiezen van de burgemeester.
Op 13 januari 2000 bracht de commissie advies uit aan de regering. De toenmalige minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Bram Peper, heeft vervolgens een
wetsvoorstel opgesteld waarin alle elementen van het dualistische bestuursmodel werden
uitgewerkt.
39 Derksen, 2001: 82
40 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000:16
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
24
3.3 De vier hoofdproblemen in het lokale bestuur
De Staatscommissie constateerde een viertal hoofdproblemen in het lokaal bestuur. Kort
samengevat betreft het de volgende problemen41:
1 de positie van de lokale politiek die onder druk staat. Hetgeen te merken is aan een
slinkend ledental van politieke partijen. Er is voorts een afnemende behoefte van
burgers om actief te zijn in de lokale politiek. Deze afnemende belangstelling voor de
lokale politiek heeft zijn weerslag op de positie van de landelijke politiek. Veel landelijke
politici worden namelijk op lokaal niveau gevormd. Tot slot houdt de lokale partijpolitiek
geen gelijke tred met algemene ontwikkelingen inzake de lokale democratie. Er is
namelijk bij burgers en organisaties een toenemende belangstelling om invloed uit te
oefenen op de gemeentelijke besluitvorming.
2 formeel monistisch bestuursstelsel is in de praktijk dualistisch. De raad heeft formeel
de algemene bestuursbevoegdheid en is belast met de aansturing van het college die
belast is met het dagelijks bestuur. In de bestuurspraktijk van de gemeente is er echter
sprake van een dualistisch stelsel en voorts blijkt dat het college als collectief en de
individuele wethouders grote invloed hebben op de (beleids)besluitvorming. Er bestaat
dus een spanning tussen het normatief-monistisch beeld en de feitelijke dualistische
werkelijkheid. Gevolg hiervan is dat de gemeentelijke besluitvorming ondoorzichtig
wordt en het profiel van de positie van de gemeenteraad en het college onduidelijk is.
Dit is niet bevorderlijk voor onder meer de politieke herkenbaarheid en het politieke
proces in de gemeente.
3 het lokaal bestuur is onvoldoende herkenbaar voor burgers. Dit omdat de rolverdeling
tussen de gemeentelijke bestuursorganen, raad en college, is onduidelijk. Wethouders
vervullen onwenselijke dubbelrollen: ze zijn lid van het college, lid van de
gemeenteraad, lid van de gemeenteraadscommissie en lid van hun fractie. De rol van
de gemeenteraad als tegenspeler van het college is hierdoor erg diffuus;
4 de collegialiteit van het college staat onder druk. De wethouder heeft de overhand
boven de burgemeester. De behoefte van de burgemeester om als coördinator van
besluitvorming en bewaker van de eenheid van collegebeleid op te treden wordt
ingeperkt door beperkte mogelijkheden42. De politieke herkenbaarheid en het
functioneren van het collegiaal bestuur komt hierdoor in geding43. Burgers hebben een
ander beeld van de werkelijkheid en zien de burgemeester en niet de wethouders als
belangrijkste bestuurder in een gemeente.
41 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000:117
42 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000:445
43 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, 2000:119
Het dualistisch bestuursmodel voor het eilandgebied Bonaire
25
De commissie formuleerde een groot aantal aanbevelingen en adviseerde om tot wijziging
van het bestaande model over te gaan. Het monistische bestuursmodel diende te
veranderen in een dualistisch bestuursmodel. De vier hoofdproblemen zouden met de
invoering van het dualistisch bestuursmodel worden verholpen. Zij hoopte daarmee dat de
transparantie in het lokaal bestuur kan worden vergroot en dat de kloof tussen burger en
bestuur door deze wijziging wordt verkleind. In het vernieuwde bestuursmodel is er een
scheiding aangebracht tussen de posities, functies en bevoegdheden van de raad en die van
het college. Aan de raad worden kaderstellende en controlerende bevoegdheden toegekend
en aan het college nieuwe bestuursbevoegdheden. De commissie achtte het voorts
noodzakelijk om naast deze institutionele wijziging ook een verandering van werkwijze
(cultuurverandering) te bewerkstelligen in het lokaal bestuur. Na het onderzoek door de
Staatscommissie werd op 7 maart 2002 de Wet Dualisering Gemeentebestuur in alle
Nederlandse gemeenten ingevoerd. Vanaf die datum geldt voor alle gemeenten in Nederland
het duale bestuursmodel. Het lokale bestuur is gemodelleerd naar het landelijke bestel.
Dit dualistisch stelsel bestond namelijk al op landsniveau tussen het parlement en kabinet.
Bij de provinciale bestuurslaag was er evenals bij de gemeente formeel sprake van een
monistisch stelsel. Met ingang van 12 maart 2003 is de Wet Dualisering Provinciebestuur in
werking getreden. Het bestuursmodel is ook hier gewijzigd in een dualistisch bestuursmodel.