Memorie van Toelichting Wet fv BES
Download This Document (.pdf)
-
1
Regels met betrekking tot de financiële functie van de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, hun bevoegdheid tot
het heffen van belastingen en hun financiële verhouding met het
Rijk (Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba)
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding nieuwe staatkundige verhoudingen
p.m. zie WOLBES
2. Inhoud van de wet
De Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (WfvBES) bevat de belangrijkste regelgeving op
het gebied van de financiën van de drie openbare lichamen. In de
notitie uitgangspunten Wet financiële verhouding Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 IV, nr. 28, blz.
18 e.v.) zijn de belangrijkste uitgangspunten voor deze wet
vastgelegd. Het gaat om de drie volgende hoofdonderwerpen:
a. de financiële functie: totstandkoming en inrichting van begroting en
rekening, financieel beheer en -controle en het financieel toezicht;
b. de belastingheffing: bevoegdheid tot het heffen van belastingen,
en regels met betrekking tot de heffing en invordering van die
belastingen, en
c. de financiële verhouding met de centrale overheid.
Voor de gemeenten zijn die onderwerpen deels geregeld in de
Gemeentewet (onderdelen a en b) en deels in de Financiëleverhoudingswet
(onderdeel c). De WfvBES wordt de financiële
tegenhanger van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (WOLBES). Daarin wordt de bestuurlijke inrichting van de
drie eilanden geregeld, alsmede de samenstelling en de
bevoegdheid van hun besturen.
Met ingang van 1 december 2007 is het Besluit tijdelijk financieel
toezicht BES in werking getreden (Stb. 2007, 474). Daarin zijn regels
gesteld voor financieel toezicht op de drie eilandbesturen, uit te
oefenen door het College financieel toezicht, gedurende de periode
tot aan het inwerkingtreden van de nieuwe staatkundige
verhoudingen. Dat toezIcht heeft betrekking op de begroting en de
rekening, maar ook op het financieel beheer. In de bovenvermelde
notitie uitgangspunten Wet financiële verhouding Bonaire, Sint
Eustatius en Saba is al vastgelegd dat de regelgeving in dat besluit
zal worden geïntegreerd in de WfvBES en dat dit toezicht dus ook in
2
de nieuwe staatkundige verhoudingen van kracht zal zijn . Dat is
gebeurd in hoofdstuk II van het wetsvoorstel: financiële functie.
Er is wel een belangrijk verschil met de toezichtregeling in het
genoemde besluit. In bijzondere gevallen wordt in dat besluit een rol
toegekend aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Soms moet het College financieel toezicht in
contact met hem treden om bepaalde maatregelen te kunnen treffen.
De minister moet dan steeds handelen in overeenstemming met het
gevoelen van de raad van ministers van het Koninkrijk. In een
situatie waarin Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbare
lichamen deel uitmaken van het land Nederland ligt een dergelijke rol
van de raad van ministers van het Koninkrijk, maar ook van de raad
van ministers van het land Nederland, niet meer voor de hand.
3. Financiële functie
De regeling van de financiële functie omvat regels over de inrichting
en totstandkoming van de begroting en rekening van de openbare
lichamen en over de totstandkoming van besluiten met financiële
gevolgen in het algemeen, de interne en externe controle daarop,
alsmede het toezicht, zoals dat wordt uitgeoefend door het College
financieel toezicht. Daarbij zijn de hoofdstukken XII, XIII en XIV van de
Gemeentewet zo veel mogelijk als uitgangspunt genomen. Echter, bij de
regeling van het toezicht is uitgegaan van het financieel toezicht zoals dat
is geregeld in het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES (Stb. 2007, 474).
Ook bij de regels over financieel beheer en verantwoording is de regeling
in dat besluit als uitgangspunt genomen. Daarnaast is het in Nederland
geldende Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten
daar waar mogelijk ingepast.
Het doel van de financiële functie is primair de financiële huishouding
van de eilanden op orde te houden op basis van een democratische
besluitvorming. Uitgangspunt daarbij is uiteraard de eigen
verantwoordelijkheid van de openbare lichamen voor het gezond houden
van hun financiën. De rol van het College financieel toezicht is
voornamelijk die van een controlerende en indien nodig corrigerende
instantie. Het toezicht is meer in het algemeen gericht op de beheersing
van het begrotingsproces en het financieel beheer.
Besluiten met financiële gevolgen
Bij het gezond houden van de financiële positie van de openbare
lichamen is het natuurlijk van groot belang zorgvuldig om te gaan met
besluiten met financiële gevolgen. Daartoe behoren onder meer het
deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen en maatschappen,
vervreemden van bezittingen van een openbaar lichaam, alsmede
handelingen betreffende geldleningen en de liquiditeitstekorten. De
regeling hiervan is afgeleid van het eerder genoemde Besluit tijdelijk
financieel toezicht BES. Daar waar het gaat om besluitvorming rondom
deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen is daarnaast ook gekeken
3
naar artikel 160, tweede lid, van de Gemeentewet. Bestuurlijk is immers
afgesproken dat de wettelijke bepalingen inzake gemeenten zoveel
mogelijk van overeenkomstige toepassing zullen zijn op de drie openbare
lichamen. Daarom is de regeling zoals die op dit punt is vastgelegd in
artikel 160 van de Gemeentewet in dit voorstel geïntegreerd met de
regeling in het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES. Dat heeft onder
meer tot gevolg dat behalve het werken met privaatrechtelijke
rechtspersonen ook maatschappen onder dit toezicht gaan vallen. Bij al
deze handelingen heeft het College financieel toezicht een
toezichthoudende taak.
Bij de deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen en
maatschappen gaat het om het principe van het uitvoeren van
overheidstaken via privaatrechtelijke constructies, ook wel aangeduid als
corporate governance. Het beginsel van een integrale afweging van
collectieve middelen en de financiële houdbaarheid van de
overheidsfinanciën versus de financiële situatie van de betreffende
rechtspersonen is hierbij de leidraad. In beginsel wordt het participeren in
en het oprichten van privaatrechtelijke rechtspersonen ontmoedigd.
Daarom staan in artikel 2.1 ook twee belangrijke voorwaarden. Een
inhoudelijke voorwaarde is dat een dergelijk besluit slechts wordt
genomen als dit noodzakelijk is voor het verrichten van de beoogde
activiteit of ten behoeve van vervreemding van bezittingen van het
eilandgebied. Een procedurele voorwaarde is dat een dergelijk besluit
door het bestuurscollege ook niet wordt genomen dan nadat de
eilandsraad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is
gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het bestuurscollege
te brengen. Dat laatste is ook een gevolg van het integreren van het
bepaalde in artikel 160 van de Gemeentewet in deze bepaling.
Overwegingen om toch over te gaan tot het bewandelen van de
privaatrechtelijke weg kunnen gelegen zijn in de wenselijkheid om als een
privaatrechtelijk orgaan aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen
of in het voornemen op termijn over te gaan tot privatisering van
overheidsactiviteiten. Hiertoe kan het oprichten van een privaatrechtelijke
rechtspersoon of een maatschap een noodzakelijke tussenstap zijn.
Bijzondere eisen worden daarbij wel gesteld aan de deskundigheid en
onafhankelijkheid van vertegenwoordigers van het eiland in besturen van
vennootschappen; hierbij gelden algemene beginselen van corporate
governance als leidraad.
Vanwege het belang van besluiten op dit gebied is er preventief
toezicht door het College financieel toezicht. Beslissingen tot het
deelnemen in privaatechtelijke rechtspersonen en maatschappen zijn
onderworpen aan de goedkeuring van het College financieel toezicht.
Besluiten tot het benoemen en herbenoemen van vertegenwoordigers
van een bestuurscollege of een openbaar lichaam in een
privaatrechtelijke rechtspersoon behoeven een verklaring van geen
bezwaar van het College financieel toezicht. Voornemens tot
4
(her)benoeming moeten dus eerst aan het College financieel toezicht
worden voorgelegd voordat een besluit daartoe kan worden genomen.
Het College financieel toezicht kan verder aanwijzingen geven aan
vertegenwoordigers van het openbaar lichaam om te garanderen dat
tegemoet wordt gekomen aan beginselen van goed bestuur.
Bij vervreemding van bezittingen van een openbaar lichaam is het van
belang zeker te stellen dat geen transacties gesloten worden die
financieel in zijn nadeel zijn. Besluiten tot vervreemding van onroerende
zaken, aandelen en concessies, en roerende zaken behoeven daarom de
goedkeuring van het College financieel toezicht. Uitgangspunt is het
financieel belang van het openbaar lichaam, waarbij er met name ook op
toegezien moet worden, in de eerste plaats uiteraard door het openbaar
lichaam zelf, dat vervreemding van bezittingen alleen plaatsvindt tegen
marktconforme voorwaarden. Vervreemdingen die in strijd zijn met dit
uitgangspunt zijn derhalve in strijd met de wet.
Het betreden van de kapitaalmarkt heeft belangrijke financiële
implicaties. Op grond van artikel 112 van de Eilandenregeling
Nederlandse Antillen kunnen de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius
en Saba geen geldleningen aangaan. Dat blijft zo onder de werking van
deze wet. Wel hebben de drie openbare lichamen elk een rekeningcourant
bij het College financieel toezicht ten behoeve van eventuele
liquiditeitstekorten. Het opnemen van een krediet bij een andere instelling
is niet toegestaan.
Voor het doen van investeringen zijn er voor de openbare lichamen drie
mogelijke vormen van financiering.
a. De eerste optie is financiering via de eigen eilandsbegroting.
Hiervoor zal dan tijdig een reservering opgebouwd moeten worden en
dus zal er een overschot moeten bestaan.
b. Een tweede optie is dat het eiland een departement bereid vindt de
investering zelf te financieren, dan wel beschikbaar te stellen via een
bijzondere uitkering. In dat geval zal dat departement de middelen
moeten vinden binnen haar eigen begroting. Over bijzondere uitkeringen
handelt paragraaf 3 van hoofdstuk IV van dit wetsvoorstel.
c. De laatste optie is dat het openbare lichaam aan het land Nederland
vraagt de investering te doen. Daarover handelt artikel 4.3. Een minister
kan een openbaar lichaam een renteloze lening verschaffen voor het
doen van de investering, die in feite een voorschot is op de vrije uitkering.
Privaatrechtelijke rechtspersonen waarin de openbare lichamen
deelnemen zullen over het algemeen wel op de kapitaalmarkt
kunnen opereren. De financiële gevolgen daarvan zullen als gevolg
van die deelneming ook kunnen drukken op de begrotingen van de
betreffende openbare lichamen. Om die gevolgen beheersbaar te
houden is in artikel 2.3 een “rentelastnorm” gesteld voor de gehele
collectieve sector.
5
De norm voor de rentelast van de collectieve sector is voorshands
erg strak gesteld: evenals in het Besluit tijdelijk financieel toezicht
BES op gemiddeld 0 % per begrotingsjaar. Als een dreigende
overschrijding van de rentelastnorm wordt veroorzaakt door
uitgaven- en ontvangstenontwikkelingen in de collectieve sector,
anders dan door een openbaar lichaam, kan het College financieel
toezicht regels stellen ten aanzien van de betreffende
rechtspersonen, ter beheersing van de rentelasten van de collectieve
sector. Dat is een zwaar middel, dat ook niet lichtvaardig ingezet zal
worden. In ieder geval moet daarvoor eerst overleg worden gevoerd
met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Het
college heeft echter een eigen verantwoordelijkheid.
De rentelastnorm heeft ook betrekking op de rekening-courant bij het
College financieel toezicht. Die kredietfaciliteit moet derhalve gemiddeld
over een jaar op nihil uitkomen of een positief saldo te zien geven. Het
College financieel toezicht heeft hier ook invloed op via enkele
instrumenten die zijn vastgelegd in artikel 2.4. Om te voorkomen dat de
rentelastnorm zal worden overschreden kan het College financieel
toezicht een kredietmaximum en een overschotminimum vaststellen per
maand, kwartaal of per half jaar (artikel 2.4, derde lid).
De begroting en de jaarrekening.
Elk najaar moet de eilandsraad een begroting vaststellen voor het
komende kalenderjaar. Die begroting moet worden goedgekeurd door het
College financieel toezicht. Het bestuurscollege mag geen uitgaven doen
die niet zijn geraamd in een goedgekeurde begroting of een goedgekeurd
besluit tot wijziging van de begroting. Het financieel beheer moet zodanig
georganiseerd zijn dat dit ook daadwerkelijk niet gebeurt. Na afloop van
het begrotingsjaar legt het bestuurscollege verantwoording af aan de
eilandsraad over het gevoerde beheer en legt in dat verband een
jaarrekening over. Een of meer door de eilandsraad aangestelde
accountants controleren die rekening ten behoeve van de eilandsraad.
Door het vaststellen van de jaarrekening déchargeert de eilandsraad het
bestuurscollege ten aanzien van het in het betreffende begrotingsjaar
gevoerde beheer. Dat laat overigens onverlet dat later in rechte
onregelmatigheden zouden kunnen blijken. Daarover oordeelt dan de
rechter.
Terwille van een democratische besluitvorming over het financiële
beleid en beheer is het essentieel dat de begroting en rekening
zorgvuldig vormgegeven zijn. De eilandsraad moet een goed inzicht
hebben in het door het bestuurscollege voorgestelde financiële beleid en
de consequenties daarvan, om daarover bij het vaststellen van de
begroting een verantwoord besluit te kunnen nemen. Datzelfde geldt
natuurlijk in even sterke mate voor de verantwoording achteraf over het
gevoerde beheer. Bij algemene maatregel van bestuur wordt nader
bepaald hoe de begroting en rekening moeten zijn ingericht, maar in
artikel 2.5 zijn al enkele eisen opgenomen waaraan ze in ieder geval
6
zullen moeten voldoen. Die zijn erg sober gehouden, maar in de
bovenbedoelde algemene maatregel van bestuur zullen nadere regels
gesteld worden.
De begroting kent vier verplichte onderdelen, te weten een verplichte
vermelding van de overeenkomstige bedragen over eerdere jaren, een
post voor onvoorziene uitgaven, een meerjarenraming en een paragraaf
weerstandsvermogen. Het in Nederland voor de provincies en
gemeenten geldende Besluit begroting en verantwoording (BBV) kent in
totaal 7 verplichte paragrafen. Dat zou op dit moment voor de openbare
lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba te ver gaan.
Voor hen wordt voorgesteld op dit moment alleen een paragraaf
weerstandsvermogen verplicht te stellen. In die paragraaf
weerstandsvermogen moet in de eerste plaats in kaart worden gebracht
over welke middelen en mogelijkheden het openbare lichaam beschikt
om niet begrote kosten die onverwacht en substantieel zijn te dekken,
zoals algemene reserves of onbenutte belastingcapaciteit. Daarnaast
moeten de risico’s in beeld worden gebracht waarvoor geen
voorzieningen zijn gevormd of die niet hebben geleid tot afwaardering
van activa. Het gaat daarbij dus niet om reguliere risico’s die zich
regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn. Daarvoor
kunnen verzekeringen afgesloten worden of een voorziening gevormd.
Door die risico’s enerzijds en de bovenbedoelde middelen en
mogelijkheden anderzijds met elkaar te confronteren ontstaat een beeld
van de weerstandscapaciteit: hoe robuust is de begroting. Mede door
deze paragraaf is het voor de eilanden dus beter mogelijk om zicht te
krijgen en te houden op hun financiële positie. Ook het voorschrift tot het
opnemen van een meerjarenraming moet natuurlijk mede bezien worden
in het licht van de behoefte om mogelijke risico’s in kaart te krijgen. Het
College financieel toezicht beoordeelt in het kader van het financieel
toezicht trouwens ook onder meer of de in de begroting opgenomen
financiële verplichtingen en uitgaven geen onaanvaardbare risico’s met
zich mee brengen voor toekomstige begrotingsjaren (artikel 2.13, tweede
lid, onder d).
Een post onvoorzien op de begroting is in feite een voorziening voor
het geval in de loop van het jaar de noodzaak of wenselijkheid blijkt van
het doen van uitgaven die niet op de oorspronkelijke begroting waren
geraamd. De post onvoorzien biedt dan financiële ruimte om die uitgaven
alsnog te doen. Wel zal dan in een besluit tot wijziging van de begroting
dat geld de beoogde nieuwe bestemming gegeven moeten worden. Op
die manier kunnen binnen een sluitende begroting toch nieuwe uitgaven
gedaan worden.
Daarnaast kan die post een rol spelen bij het toezicht door het
College financieel toezicht. Als een openbaar lichaam zou weigeren
een verplichte uitgave op de begroting te brengen heeft dat tot
gevolg dat die uitgave ook niet kan worden gedaan. Artikel 2.17
schrijft voor dat ten laste van het openbare lichaam geen uitgaven
kunnen worden gedaan die niet bij goedgekeurde begroting of een
7
goedgekeurde begrotingswijziging zijn geraamd. Als het gaat om
verplichte uitgaven kan het College financieel toezicht dan in het
uiterste geval op grond van artikel 2.9 die uitgaven op de begroting
brengen en zonodig ook voorzien in de dekking daarvan, door
vermindering van de post voor onvoorziene uitgaven. Het alternatief
is dat het College financieel toezicht in zo’n geval overige nietverplichte
uitgaven vermindert.
De eilandsraad moet voor alle taken en activiteiten jaarlijks de
bedragen op de begroting brengen die hij daarvoor beschikbaar stelt, en
de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden. Dat
betekent dat ook alle verplichte uitgaven op de begroting moeten staan.
Immers, het bestuurscollege mag alleen uitgaven doen die op een
goedgekeurde begroting zijn geraamd en dat college mag niet in een
positie komen te verkeren dat een uitgave moet worden gedaan,
bijvoorbeeld wegens een wettelijke of contractuele verplichting, maar dat
het die uitgave niet mag doen, omdat het daarvoor benodigde bedrag niet
op de begroting is geraamd. Het College financieel toezicht ziet er ook op
toe dat alle verplichte uitgaven op de begroting voorkomen. In het uiterste
geval kan het College het benodigde bedrag zelf op de begroting
plaatsen en zelfs ook een betalingsopdracht verlenen.
In artikel 2.22 is het uitbrengen van een jaarverslag verplicht gesteld,
omdat een jaarverslag ook de programmaverantwoording en paragrafen
behelst. Opgemerkt wordt daarbij dat het een groeitraject is, maar wel
van belang om direct rekening mee te houden. De onderdelen uit het
artikel worden als onontbeerlijk gezien voor het op orde brengen van het
financieel beheer. Het jaarverslag geeft een getrouw beeld van de
toestand op de balansdatum, de ontwikkeling gedurende het boekjaar en
de resultaten. Het jaarverslag bevat tevens een beschrijving van de
voornaamste risico’s en onzekerheden waarmee het eiland wordt
geconfronteerd. Door de eilandsraad van deze informatie te voorzien,
wordt het inzicht in de financiële positie van het eiland duidelijker en
kunnen de risico’s beperkt blijven. In de algemene maatregel van bestuur
op grond van artikel 2.5, eerste lid, zal nader worden bepaald aan welke
eisen het jaarverslag zal moeten voldoen en zal ook het bovenbedoelde
groeitraject worden uitgewerkt.
Artikel 2.5, derde lid, onderdeel c, geeft aan dat de begroting een
paragraaf weerstandsvermogen moet bevatten en een post onvoorzien.
Een paragraaf weerstandvermogen is een middel om de robuustheid van
de begroting te laten zien en aan te geven hoe robuust deze zou moeten
zijn. Door aandacht voor het weerstandsvermogen en het opnemen van
een post onvoorzien kan worden voorkomen dat elke financiële
tegenvaller dwingt tot bezuinigingen.
Toezicht op de begroting
De taak van het College financieel toezicht is in het begrotingsproces
controlerend en in bepaalde gevallen dwingend. Het College financieel
toezicht dient een advies te geven over de ontwerpbegroting waarbij hij
8
ook aanbevelingen kan doen tot aanpassing van de begroting. Ook over
voorstellen tot amendering van de begroting moet het College in de
gelegenheid gesteld worden advies uit te brengen voordat de eilandsraad
daarover mag beslissen.
Nadat de eilandsraad de begroting heeft vastgesteld zal het College
financieel toezicht goedkeuring moeten verlenen aan de vastgestelde
begroting. In artikel 2.13, tweede lid, staat vermeld op basis van welke
criteria het College financieel toezicht de begroting beoordeelt.
Goedkeuring kan alleen worden onthouden wegens strijd met het recht of
met het financieel belang van het openbaar lichaam. Bij gehele of
gedeeltelijke onthouding zal er door de eilandsraad een nieuw ontwerp
van de begroting moeten worden opgesteld. Ook een wijziging van de
begroting dient goedgekeurd te worden door het College financieel
toezicht.
Ter wille van een tijdige besluitvorming voor het begin van het
begrotingsjaar is voorgeschreven dat de begroting in ieder geval voor 15
november ter goedkeuring ingezonden moet worden. Als het College
financieel toezicht een week later nog geen begroting ter goedkeuring
heeft ontvangen stelt hij zelf de begroting voor het betreffende openbaar
lichaam vast, in overeenstemming met het gevoelen van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Eerder is al aangegeven dat uitgaven alleen gedaan kunnen worden
als daar in de goedgekeurde begroting rekening mee is gehouden. Er
kunnen zich echter situaties voordoen waarin de goedkeuring niet kan
worden afgewacht. Voor die situaties zijn voorzieningen getroffen zoals
die ook gelden voor de gemeenten, op grond van de artikelen 208 tot en
met 210 van de Gemeentewet. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat een
uitgave is geraamd in een begrotingswijziging, terwijl nog geen oordeel is
gegeven over de primitieve begroting zelf. In dat geval moet aan het
College financieel toezicht afzonderlijk toestemming gevraagd worden,
vooruitlopend op de officiële goedkeuring. Als ook daar niet op gewacht
kan worden, in noodsituaties, dan zal in de eilandsraad hoofdelijk
gestemd moet worden over het doen van de uitgave. Het besluit moet
naar het College financieel toezicht worden gezonden, tezamen met de
betreffende begrotingswijziging, als die nog niet eerder mocht zijn
toegezonden. Als het College financieel toezicht aan de betreffende
begrotingswijziging achteraf de goedkeuring onthoudt, kunnen de leden
die vóór het doen van die uitgave hebben gestemd door het College
financieel toezicht persoonlijk aansprakelijk worden gesteld.
De situatie dat een begroting of begrotingswijziging nog niet is
goedgekeurd zal zich overigens niet snel voordoen, omdat het College
financieel toezicht steeds binnen twee weken het besluit omtrent
goedkeuring bekend moet maken, met de eenmalige mogelijkheid tot
verdaging met nog eens twee weken. Als het College financieel toezicht
niet tijdig een besluit bekend maakt wordt de betreffende begroting of
besluit tot wijziging daarvan geacht te zijn goedgekeurd.
De jaarrekening
9
Na afloop van het begrotingsjaar dient de jaarrekening, samen met
een jaarverslag, door het bestuurscollege aan de eilandsraad te worden
aangeboden om verantwoording af te leggen over het gevoerde bestuur.
Zoals hiervoor al aangegeven controleren een of meer door de
eilandsraad aangestelde accountants die rekening ten behoeve van de
eilandsraad. De eilandsraad stelt bij verordening regels vast voor de
controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële
organisatie. Die verordening moet waarborgen dat de rechtmatigheid
daarvan wordt getoetst. Artikel 2.32 van het wetsvoorstel bepaalt meer in
het algemeen binnen welke randvoorwaarden de betreffende
accountants moeten opereren.
Deze jaarlijkse rechtmatigheidscontrole moet de eilandsraad in
staat stellen het gevoerde financieel beheer te beoordelen. Die
controle wordt uitgevoerd door een of meer accountants die door de
eilandsraad worden aangesteld. Die moeten een verklaring
verstrekken en een verslag van bevindingen uitbrengen.
De verklaring dient een expliciet oordeel te bevatten over de
rechtmatigheid van de totstandkoming van de inkomsten en
uitgaven. In een algemene maatregel van bestuur zullen nadere
voorschriften worden gegeven over de accountantsverklaring.
Bij de rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole is
er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Financieel beheer
bevat naast de beheershandelingen ook de vastlegging daarvan in
de administraties. Ook de naleving van de verslagleggingregels,
zoals die opgenomen zullen worden in de algemeen maatregel van
bestuur, bedoeld in artikel 2.5, eerste lid, is een aspect van
rechtmatigheid. Het oordeel van de accountant over de
rechtmatigheid van de jaarrekening geeft de raad een effectief
instrument in handen voor de controle op het gevoerde financieel
beheer en de wijze waarop daarover door het bestuurscollege
verantwoording is afgelegd.
De eilandsraad stelt de jaarrekening vast. Hij kan echter besluiten tot
een indemniteitsprocedure als hij onrechtmatigheden constateert. Het
oordeel dat sprake is van onrechtmatigheden is een verantwoordelijkheid
van de eilandsraad zelf. De accountant is immers geen orgaan van het
openbare lichaam en kan dus ook niet een dergelijk formeel besluit
nemen. De verklaring en het verslag van de accountant spelen natuurlijk
wel een belangrijke rol, maar de beslissing tot het voeren van een
indemniteitsprocedure kan dus ook worden genomen bij een
goedkeurende verklaring van de accountant.
Het bestuurscollege zal met betrekking tot de uitgaven waar de
eilandsraad een vraagteken bij zet een voorstel voor een afzonderlijk
indemniteitsbesluit aan de eilandsraad moeten voorleggen. Door het
aannemen van dat besluit wordt het bestuurscollege alsnog
gedéchargeerd voor de betreffende uitgaven. Het gevolg van een
indemniteitsprocedure kan niet zijn dat bedragen buiten de rekening
10
worden gelaten en dat leden van het bestuurscollege persoonlijk
aansprakelijk gesteld worden.
Het overleg over het indemniteitsbesluit heeft vooral een politiek
karakter. Essentie van de procedure is de uitleg van het bestuurscollege
en de politieke weging daarvan door de eilandsraad. Aan de discussie
kunnen dus desgewenst wel politieke gevolgen verbonden worden. Na
vaststelling van de jaarrekening zijn de leden van het bestuurscollege
zoals gezegd ontlast van het verantwoorde financieel beheer. Hierbij is
een voorbehoud gemaakt voor later in rechte gebleken
onregelmatigheden.
Na vaststelling van de jaarrekening en eventueel het
indemniteitsbesluit worden deze naar het College financieel toezicht
gezonden, voor 15 juli van het jaar, volgend op het begrotingsjaar. Het
College financieel toezicht heeft de mogelijkheid een accountant een
onderzoek te laten doen naar de jaarrekening en kan, als de jaarrekening
daar aanleiding toe geeft, aan het bestuurscollege een advies geven over
wijziging van de lopende begroting naar aanleiding van gebleken tekorten
op gewone diensten, kapitaaldiensten of overschrijding van de
rentelastnorm.
Financieel beheer en de controle
De uitvoering van het in de begroting aangekondigde beleid met
financiële gevolgen, zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenkant,
moet worden opgenomen in een voorziening. Dat kan zijn een formele
verordening of regeling, dan wel een intern voorschrift, afhankelijk van
wat voor soort beleidsmaatregel is voorgeschreven. Als vaststelling of
invoering van een dergelijke voorziening uitblijft, rapporteert het College
financieel toezicht hierover aan de ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Financiën. De uitvoering van de begroting kan
immers in gevaar komen. In het uiterste geval kunnen beide ministers
gezamenlijk het College financieel toezicht belasten met het treffen en
uitvoeren van bijzondere maatregelen.
Deze ingreep acht de regering nodig om er zeker van te zijn dat
begrotingen ook worden uitgevoerd. Als in de begroting bijvoorbeeld
belastingmaatregelen zijn aangekondigd, moeten die hun legitimatie
krijgen in ter zake vastgestelde of gewijzigde belastingverordeningen. Als
die maatregelen niet getroffen worden, kunnen de geraamde belastingen
niet geheven worden en dreigt een ontvangstenpost van de begroting
niet gerealiseerd te worden. Een dergelijke situatie moet naar het oordeel
van de regering vermeden worden.
De eilandsraad is primair verantwoordelijk voor een goede
organisatie van het financieel beheer. Artikel 2.28 legt vast dat de
eilandsraad bij verordening de uitgangspunten vastlegt voor het
financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie.
Die verordening moet waarborgen dat wordt voldaan aan de eisen
van rechtmatigheid, doelmatigheid, verantwoording en controle.
11
Het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES kent het College financieel
toezicht een belangrijke rol toe bij het toezicht op het financiële
beheer (artikel 21 van dat besluit). Die rol wordt gehandhaafd in dit
wetsvoorstel (artikel 2.28). Het College kan te allen tijde een
onderzoek instellen naar het beheer en de inrichting van de
financiële organisatie, kan daarover afspraken maken met de
bestuurscolleges en zonodig zelfs aanwijzingen geven. Ook de
overige bepalingen op het gebied van het financiële beheer in het
Besluit tijdelijk financieel toezicht BES (artikelen 22 tot en met 24)
zijn overgenomen in dit wetsvoorstel.
Artikel 2.29, vijfde lid, bevat een vergaande bevoegdheid voor het
College financieel toezicht. Ondanks het goedkeuren van de
begroting en besluiten tot wijzigen daarvan kan het College
begrotingen of begrotingsartikelen aanwijzen ten laste waarvan
geen financiële verplichtingen mogen worden aangegaan voordat het
College daarmee heeft ingestemd. In de praktijk zal dat echter
beperkt blijven tot de situaties waarbij grote risico’s worden gelopen
met betrekking tot de budgettaire beheersing. Daarmee wordt
gedoeld op de realisatie van een sluitende gewone dienst, het niet
overschrijden van de rentelastnorm of de controle over het financiële
beheer. Vanwege de zwaarte van dit instrument is voorzien in een
voorafgaand overleg over de aanwijzing met de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Een overlegverplichting
houdt formeel in dat het College het standpunt van de minister niet
behoeft over te nemen. Gezien de onderlinge verhoudingen zal het
College dit standpunt in de praktijk echter niet naast zich neer
kunnen leggen.
Rechtsbescherming
De Nederlands Antilliaanse Landsverordening administratief recht
(LAR) zal als Wet administratieve rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en
Saba (WarBES) van toepassing zijn in de openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. In de Algemene wet bestuursrecht zal een
bepaling worden opgenomen dat de hoofdstukken 6 tot en met 8 van die
wet niet van toepassing zijn op besluiten die hoofdzakelijk de rechtsfeer
van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba betreffen,
maar de WarBES. Daarmee staat onmiskenbaar vast dat de Nederlandse
bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over beroepen tegen
besluiten van het College financieel toezicht ten aanzien van de
opernbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De WarBES zal ook
op deze besluiten van toepassing zijn.
In het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES is beroep op de Kroon
opengesteld (artikel 28). De reden daarvoor was dat geschillen tussen
eilandbesturen en het College financieel toezicht, en zeker geschillen
tussen de eilandbesturen en de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties, het landsniveau overschrijden. Daarom werd het
verstandig geoordeeld een koninkrijksorgaan te betrekken bij de
12
beslechting van het geschil. Nu onder de nieuwe constitutionele
verhoudingen de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
onderdeel zullen uitmaken van het land Nederland gaat die reden niet
meer op.
4. Belastingheffing
In hoofdstuk III wordt voor de drie openbare lichamen de
bevoegdheid gecreëerd zelf lokale belastingen op te leggen. De
opbrengst van deze belastingen die op het openbare lichaam wordt
gerealiseerd, is – anders dan bij de rijksbelastingen het geval is – in
beginsel ter vrije besteding van het desbetreffende openbare
lichaam. Er is echter ook voorzien in de bevoegdheid tot het heffen
van rechten. In dat geval gaat het om kostenverhaal. In dit deel van
de toelichting wordt achtereenvolgens ingegaan op: 1) de algemene
beginselen, 2) de grondbelasting, 3) de overige lokale heffingen en
4) de formeelrechtelijke inbedding en invordering van de lokale
heffingen en rechten.
Algemene beginselen
De gekozen systematiek in hoofdstuk III van de WfvBES is
ontleend aan hoofdstuk XV van de Gemeentewet en komt dan ook
nagenoeg overeen met de voor Nederlandse gemeenten geldende
systematiek. Deze keuze heeft tot gevolg dat in hoofdstuk III
allereerst wordt voorzien in een verbod op de heffing van belastingen
door het openbare lichaam naar inkomen, winst en vermogen.
Vervolgens verkrijgen de openbare lichamen de bevoegdheid om
één, meerdere of alle in hoofdstuk III opgesomde lokale belastingen
in te voeren. Andere belastingen dan die uitdrukkelijk zijn opgesomd
in hoofdstuk III mogen niet worden opgelegd door het openbare
lichaam, behalve voor zover de bevoegdheid daartoe in andere
formele wetten is vastgelegd. Dat laatste zal zich met name kunnen
voordoen bij vormen van verhaal van kosten die worden veroorzaakt
door de uitvoering van medebewindstaken die in dezelfde bijzondere
wet zijn geregeld. Deze systematiek is ontleend aan de
Gemeentewet, waardoor de openbare lichamen – net zoals de
gemeenten dat nu al hebben – een duidelijk ingekaderd lokaal
belastinggebied verkrijgen. Dit is spiegelbeeldig aan de huidige
situatie, waar juist het belastinggebied van het land Nederlandse
Antillen duidelijk is ingekaderd. Het eilandelijke belastinggebied kan
in beginsel alle denkbare belastingen omvatten, tenzij de
bevoegdheid om deze belastingen te mogen heffen expliciet behoort
tot de taak van het land zoals bedoeld in artikel 2a van de
Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA).
De openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zullen
openbare lichamen zijn als bedoeld in artikel 134 van de Grondwet.
Dat artikel bepaalt dat de wet onder meer de taken en bevoegdheid
van de openbare lichamen regelt. De bevoegdheid met betrekking tot
de belastingheffing van de openbare lichamen is opgenomen in de
13
WfvBES. De voorgestelde wijziging in systematiek van een ‘open
stelsel’ naar een ‘gesloten stelsel’ komt overeen met wat in artikel
132, zesde lid, van de Grondwet is geregeld met betrekking tot
provincies en gemeenten. Die bepaling bevat het gebod dat in de wet
bepaalt welke belastingen door een gemeente of provincie kunnen
worden geheven. Met ingang van de nieuwe staatkundige
verhoudingen zal die systematiek dus ook in de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba van toepassing zijn. Als bijkomend
voordeel voorkomt een gesloten stelsel dat op den duur een keur
aan ‘kleine heffingen’ ontstaat waarvan de perceptiekosten hoger zijn
dan de opbrengsten. Overigens heeft de overgang van ‘open stelsel’
naar ‘gesloten stelsel’ bij aanvang van de nieuwe staatkundige
verhoudingen materieel niet veel gevolgen. Voor een toelichting
hierop wordt verwezen naar de hieronder opgenomen subparagraaf
‘overige materiële lokale heffingen’.
De beslissing tot invoering, afschaffing of wijziging van een lokale
belasting is aan de eilandsraad van het openbare lichaam. Indien
wordt besloten tot invoering (of wijziging) van een bepaalde lokale
belasting zal bij de vormgeving van de lokale belastingen moeten
worden voldaan aan de grenzen die de WfvBES stelt. Immers, voor
iedere lokale belasting is een bepaling opgenomen met daarin een
omschrijving van de belastingplichtige, het belastbare feit en het
belastbare object. Deze elementen moeten terugkomen in de
betreffende belastingverordening; voor het overige is de invulling aan
de openbare lichamen zelf.
Voorts mogen de openbare lichamen – net als Nederlandse
gemeenten – bepaalde rechten opleggen ter dekking van de kosten
die door hen worden gemaakt vanwege het gebruik van
voorzieningen van het openbaar lichaam of ter zake van het genot
van diensten die door het openbaar lichaam worden verstrekt (denk
bijvoorbeeld aan paspoortleges). Anders dan bij de eilandbelastingen
mogen de geraamde opbrengsten van de afzonderlijke rechten niet
meer bedragen dan de geraamde kosten.
De openbare lichamen kunnen besluiten bepaalde
eilandbelastingen of rechten niet op te leggen, mits zij blijven voldoen
aan de regels die aan hen worden gesteld in het kader van het
financiële toezicht. Vanwege deze keuzevrijheden voor de drie
openbare lichamen ligt het voor de hand dat de uiteindelijke omvang
en invulling van het lokale belastinggebied per openbaar lichaam zal
verschillen. Op deze wijze kan – net als bij Nederlandse gemeenten
het geval is – op lokaal niveau het beste worden ingespeeld op
lokale behoeften.
Grondbelasting
Momenteel is de grondbelasting geen eilandbelasting, maar een
landsbelasting. Vanuit dit oogpunt kan het bevreemding wekken dat
14
de grondbelasting toch als lokale belasting is aangemerkt in
paragraaf 2 van hoofdstuk III van de WfvBES. De reden voor de
plaatsing van de grondbelasting in de WfvBES is drieledig, namelijk:
A) De grondbelasting wordt jaarlijks geheven van
belastingplichtigen die een onroerende zaak in bezit hebben en
vertoont daarmee overeenkomsten met de Nederlandse onroerendezaakbelasting
(hierna: OZB). De OZB is opgenomen in de
Gemeentewet. Door de grondbelasting als lokale belasting aan te
merken in de WfvBES, ontstaat – net als bij de algemene beginselen,
de toeristenbelasting, de hondenbelasting, de precariobelasting, de
‘rechten’ en zoals nog zal blijken bij de formeelrechtelijke inbedding
en het invorderingsrecht – een duidelijke parallel met de
Gemeentewet.
B) De aanslag grondbelasting wordt momenteel opgelegd door het
land (de Antilliaanse belastinginspecteur), maar deze wordt
ingevorderd door het eilandgebied (de eilandontvanger). Het
eilandgebied mag deze opbrengst vrijelijk aanwenden op de
begroting van (de eilandgebieden) Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De grondbelasting neemt hierdoor een hybride positie in. Door de
grondbelasting als lokale belasting aan te merken in de WfvBES,
blijft de opbrengst ook na de ingang van de nieuwe staatkundige
verhoudingen vrij besteedbaar op de begroting van (de openbare
lichamen) Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
C) De grondbelasting is met ingang van 1 januari 1929 afgeschaft
in onder andere Sint Eustatius en Saba, terwijl de grondbelasting wel
nog steeds op Bonaire wordt geheven. Door de grondbelasting als
lokale belasting aan te merken in de WfvBES, krijgen de
eilandsraden van de openbare lichamen zelf de mogelijkheid om
desgewenst de huidige situatie te bestendigen.
Deze drie redenen hebben er toe geleid dat de grondbelasting is
opgenomen in de WfvBES. Bij de vormgeving van de bepalingen
betreffende de grondbelasting is – op de heffingsmaatstaf na – zo
dicht mogelijk gebleven bij de tekst van de thans in de Nederlandse
Antillen geldende Grondbelastingverordening 1908.
Overige materiële lokale heffingen
De opsomming van de overige mogelijke lokale heffingen zoals
opgenomen in de paragraaf 3 van hoofdstuk III de WfvBES wijkt
deels af van die in de Gemeentewet, hetgeen rechtstreeks voortvloeit
uit de Slotverklaring van de Miniconferentie van 10 en 11 oktober
2006 (bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 30 800 IV, nr. 5). Immers,
de overeenkomstsluitende partijen hebben zich in punt 5 van de
Slotverklaring in beginsel uitgesproken voor – in ieder geval een
aantal jaren – de handhaving van de geldende Nederlands-
Antilliaanse regelgeving. Dit uitgangspunt is voor wat betreft het
15
lokale belastinggebied in grote lijnen geëerbiedigd, door in de
WfvBES de belangrijkste thans op Bonaire, Sint Eustatius en Saba
geldende eilandbelastingen op te nemen als lokale belasting. Het
gaat om de toeristenbelasting (momenteel: de
logeergastenbelasting), de autoverhuurbelasting, de
motorrijtuigenbelasting, de kansspelbelasting (momenteel: het
variabele deel van de loterij- en casinorechten), de hondenbelasting,
de precariobelasting en de havenbelasting (momenteel: de haven-,
lig- en loodsgelden). Voorts kunnen de bestaande retributies blijven
bestaan onder de noemer ‘rechten’ zoals bedoeld in de artikelen 3.22
tot en met 3.24 van de WfvBES. Hierdoor wordt vooralsnog de
bestaande praktijk voor zowel lokale overheid, burgers, toeristen en
bedrijven in grote lijnen gehandhaafd.
Overigens zijn de toeristenbelasting, hondenbelasting en
precariobelasting alsmede de ‘rechten’ ook terug te vinden in de
Gemeentewet, waardoor de autoverhuurbelasting, de
motorrijtuigenbelasting, de kansspelbelasting en de havenbelasting
afwijkende lokale heffingen zijn die openbare lichamen wèl en
Nederlandse gemeenten niet mogen opleggen. Omgekeerd geldt dat
de roerende ruimtebelasting, de baatbelasting, de forensenbelasting,
de parkeerbelasting, de reclamebelasting en de rioolheffing wèl door
Nederlandse gemeenten mogen worden geheven en door de
openbare lichamen juist niet. Het is de vraag of uiteindelijk de
omschrijving van de mogelijke lokale belastingen voor de openbare
lichamen ooit gelijkluidend zal zijn aan die voor Nederlandse
gemeenten. In dit kader wordt verwezen naar de laatste zin van punt
5 van de Slotverklaring waaruit volgt dat de mogelijkheid blijft
bestaan tot invoering van voor de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba geldende afwijkingen op het Nederlandse recht.
Ter illustratie van het voorgaande wordt bij wijze van voorbeeld
gewezen op de forensenbelasting. De invoering van een dergelijke
lokale belasting in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba ligt – vanwege het ontbreken van forensen – niet voor de hand.
Dit verschil tussen het in Europa gelegen deel van het land
Nederland enerzijds en deze drie openbare lichamen anderzijds zal
vrijwel zeker permanent blijken te zijn.
Daarnaast is de samenstelling van de economieën van de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wezenlijk anders
dan die in Nederland. Het toerisme is voor Bonaire, Sint Eustatius en
Saba één van de belangrijkste kurken waarop de lokale economieën
drijven. Net zoals de plaatselijke bevolking en het lokale bedrijfsleven
maken de toeristen die op deze eilanden verblijven gebruik van
(enkele van) de publieke voorzieningen. Het lijkt dan ook niet
onredelijk om de eigen – niet al te omvangrijke – bevolking en het
bedrijfsleven deels te ontzien door de belastingdruk gedeeltelijk te
verschuiven naar toeristen. Overigens zal dit wel met mate moeten
gebeuren omdat een te hoge belastingdruk uiteindelijk weer
16
negatieve gevolgen kan hebben voor de toerismesector op deze drie
eilanden. Immers, een te hoge belastingdruk kan tot gevolg hebben
dat een bestemming zich uit de markt prijst en dat (een deel van) de
toeristenstroom zich verplaatst naar goedkopere naburige eilanden
hetgeen weer negatieve gevolgen kan hebben voor de opbrengsten
uit toerisme gerelateerde heffingen. Het vinden van een evenwicht is
weliswaar een delicaat proces maar de verschillende eilandgebieden
van de Nederlandse Antillen lijken dit evenwicht in ieder geval niet
nadelig te hebben verstoord door niet alleen de overnachtingen in
hotels te belasten (de toeristenbelasting), maar door ook bepaalde
specifieke bestedingen van met name toeristen in de heffing te
betrekken. Zolang het toerisme een belangrijke pijler blijft van de
economie van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba is er geen noodzaak de autoverhuurbelasting en (ten dele) de
havenbelasting te laten verdwijnen.
Formeelrechtelijke inbedding en invordering
De bepalingen betreffende de formeelrechtelijke inbedding van de
lokale belastingen alsmede de invordering van de lokale belastingen
zoals neergelegd in paragraaf 4 van hoofdstuk III van de WfvBES
komen in hoofdlijnen overeen met de bepalingen in paragraaf 4 van
Hoofdstuk XV van de Gemeentewet. Het voorgaande betekent dat
de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR), de Invorderingswet
1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen door middel van
een schakelbepaling in artikel 3.27 van de WfvBES in beginsel van
toepassing zijn op de lokale belastingen en rechten zoals opgesomd
in de paragrafen 2 en 3 van hoofdstuk III van de WfvBES.
Deze vormgeving heeft als groot voordeel dat de huidige situatie
waarin iedere eilandbelastingverordening zelfstandige formele en
invorderingsbepalingen bevat tot het verleden kan gaat behoren. De
huidige versnippering heeft tevens tot gevolg dat van eenduidigheid
geen sprake is. De gekozen vormgeving in de WfvBES heft deze
nadelen op, waardoor een doelmatiger en eenvoudiger systeem
ontstaat.
Daarnaast wordt – zoals reeds opgemerkt – een duidelijke parallel
getrokken met de Gemeentewet. Immers, de bepaling in artikel 3.27,
eerste lid, van de WfvBES is gelijkluidend aan de schakelbepaling in
artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet. Dit laatste is vooral
mogelijk omdat voor de rijksbelastingen die gaan gelden in de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in beginsel ook
de AWR, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering
rijksbelastingen van toepassing worden verklaard. Het voorgaande
vanwege het feit dat de Belastingdienst na de inwerkingtreding van
de nieuwe staatkundige verhoudingen de uitvoering (lees: heffing,
inning en controle) van de rijksbelastingen in deze openbare
lichamen ter hand zal nemen. Vermoedelijk zullen overigens voor de
heffing en invordering van rijksbelastingen op Bonaire, Sint Eustatius
17
en Saba sommige artikelen van de genoemde wetten buiten
toepassing worden verklaard. Diezelfde artikelen zullen dan in
beginsel ook niet van toepassing zijn op de heffing en invordering
van eilandbelastingen.
De uitvoering van de lokale belastingen wordt niet verricht door de
Belastingdienst, maar door de eilandambtenaren die ingevolge artikel
3.27 van WfvBES zijn belast met de heffing of de invordering van de
eilandbelastingen. Dit is vergelijkbaar met de uitvoering van de
gemeentelijke belastingen, die in handen is van
gemeenteambtenaren belast met de heffing en invordering van
gemeentelijke belastingen. De politieke verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van de lokale belastingen ligt dan ook bij de bestuurders
van het openbare lichaam, zoals die in de gemeenten bij het college
van burgemeester en wethouders ligt. Zij zijn verantwoording
verschuldigd aan de eilandsraad respectievelijk de gemeenteraad.
Het voorgaande leidt ertoe dat op alle burgers en bedrijven in
zowel het in Europa gelegen deel van het land Nederland
(Nederland) als in het in het Caribische gebied gelegen deel van het
land Nederland (de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba) voor alle rijksbelastingen (in Nederland en op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba), lokale belastingen (op Bonaire, Sint Eustatius en
Saba) en gemeentelijke en andere decentrale belastingen (in
Nederland) dezelfde regels betreffende rechtsbescherming,
rechtshandhaving en invorderingsrecht van toepassing zijn.
5. Financiële verhouding
Voor het voorzieningenniveau in de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba is gekozen voor een regionale invalshoek, aansluitend
bij de leidraad voor de commissie Havermans die het niveau van Curaçao
als ‘benchmark’ heeft genomen. Dit “Havermanskader” is het
uitgangspunt bij aanvang van de nieuwe staatkundige verhoudingen ten
behoeve van alle activiteiten die uitgevoerd moeten worden ten behoeve
van de drie openbare lichamen variërend van het eigen bestuursapparaat
tot aan de uitgaven die Nederlandse departementen gaan uitvoeren voor
de drie openbare lichamen (zowel in de apparaats- als in de
programmasfeer).
Het is wenselijk het overheidsingrijpen en de daarbij behorende
geldstromen bij de start van de nieuwe situatie te richten op het op
niveau houden van dit voorzieningenniveau. Als dat immers niet
gebeurt, zal er in de drie openbare lichamen een
welvaartsontwikkeling op gang komen die sterk afwijkt van de rest
van het Caribische gebied, zonder dat er een economische
ontwikkeling aan ten grondslag heeft gelegen die een dergelijk
voorzieningenniveau rechtvaardigt. Een kunstmatige invoering van
het Nederlandse voorzieningenniveau betekent dat er een
ontwikkeling op gang komt die niet gerechtvaardigd wordt door de
18
draagkracht van de eilandgebieden. Doordat de
immigratiebewegingen groot zijn en slechts tegen hoge kosten
controleerbaar, de concurrentie tussen de eilanden op het terrein van
toerisme en financiële dienstverlening groot is en de onderlinge
afhankelijkheden ook, wordt hierdoor het economische potentieel
uitgehold en zullen ongewenste maatschappelijke effecten optreden.
Gestreefd moet worden naar een economische ontwikkeling op de
eilanden die een goede basis vormt voor een verdere toename van het
voorzieningenniveau en daarmee gepaard gaande werkgelegenheid.
Hierdoor zal het absorptievermogen van de eilanden toe kunnen nemen.
De middelen die beschikbaar zijn zullen verdeeld worden over de
eilanden conform een systematiek lijkend op de Financiëleverhoudingswet.
Dat wil niet zeggen dat de openbare lichamen
geïntegreerd zullen worden in het Gemeente- en Provinciefonds.
Hoofdkenmerken zullen echter wel te herkennen zijn zoals een eigen
belastinggebied, algemene uitkeringen (voor de openbare lichamen:
vrije uitkeringen) en specifieke uitkeringen (voor de openbare
lichamen: bijzondere uitkeringen) waar dat vanuit
beleidsoverwegingen voor de hand liggend is. Taken die direct door
het Rijk uitgevoerd worden leiden tot een financiële stroom richting
de betreffende departementen. Taken die door de eilandgebieden
zelf uitgevoerd worden zullen worden bekostigd via
eilandsbelastingen, de vrije uitkering of bijzondere uitkeringen.
Centraal blijft echter staan dat middelen de taken volgen, waarbij het
totale voorzieningenniveau het niveau Havermans bij aanvang van
de nieuwe situatie niet zal overschrijden. Bij de ontmanteling van het
Land en de opbouw van de nieuwe openbare lichamen moet een
keuze gemaakt worden wie er verantwoordelijk wordt voor de taken.
Ook voor wat betreft de taken die het eilandgebied nu zelfstandig
uitvoert geldt dat maatwerk geboden is. Voor sommige taken kan
Nederland een rol krijgen, andere kunnen beter door de openbare
lichamen worden uitgevoerd.
De financiële verhouding met de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba sluit zoveel mogelijk aan bij de systematiek van
de financiële verhouding van het Rijk met de Nederlandse
gemeenten. Wel is er bewust voor gekozen om een andere
terminologie te hanteren, juist om ook het verschil te benadrukken.
Waar in de verhouding Rijk-gemeenten wordt gesproken van een
algemene uitkering wordt in de verhouding Rijk-openbare lichamen
de term: “vrije uitkering” gehanteerd. Het verschil ten opzichte van de
situatie van gemeenten is dat er op grond van de WfvBES drie
aparte geldstromen zijn voor de drie eilanden (drie “BES-fondsen”).
Er is hier dus geen sprake van een fonds zoals we dat kennen voor
gemeenten met verdeelmaatstaven en de solidariteitsgedachte.
Waar in de verhouding Rijk-gemeenten wordt gesproken van een
specifieke uitkering wordt in de verhouding Rijk-openbare lichamen
de term: “bijzondere uitkering” gehanteerd. Ten aanzien van de
19
bijzondere uitkeringen is met name het verschil de wijze van
verantwoording en informatievoorziening. De regels zoals we die
kennen voor specifieke uitkeringen aan gemeenten (o.a. SISA) zijn
niet van toepassing op de bijzondere uitkeringen.
Het startbedrag van de drie vrije uitkeringen en de indexering
zullen worden geregeld in een algemene maatregel van bestuur op
grond van artikel 4.9. Op dit moment is nog niet duidelijk hoe de
verdeling precies zal gaan plaatsvinden. De vaststelling van de
hoogte is een resultante van:
Het "eilandelijk financieel kader",
minus de eigen inkomsten van het eiland uit belastingen, heffingen en
retributies
minus bijzondere uitkeringen aan de eilanden ten behoeve van uitvoering
rijkstaken
minus de bedragen die aan de begrotingen van de departementen
worden toegevoegd voor de uitvoering van rijkstaken. Deze som wordt
vervolgens per eiland nader bepaald. Zodra de taakverdeling in gang is
gezet zal hier meer duidelijkheid over zijn.
ARTIKELSGEWIJS
HOOFDSTUK I ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1.1
In dit artikel worden enkele begrippen gedefinieerd die in de wet
regelmatig gebruikt worden.
Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden openbare lichamen op
grond van artikel 134 van de Grondwet. Het begrip openbaar lichaam
dat in deze wet wordt gebruikt kan zowel betrekking hebben op de
rechtspersoon als op het grondgebied van het betreffende eiland.
Volledigheidshalve is ook een definitie opgenomen van het begrip
Rijksvertegenwoordiger. Die definitie is gelijk aan die in artikel 1 van
de WOLBES.
Voor een gezonde financiële positie van de openbare lichamen
zijn ook de financiën van de collectieve sector in zijn geheel van
belang. Zie met name artikel 2.3 van deze wet. Voor de definitie van
de collectieve sector wordt gebruik gemaakt van de definities die de
Verenigde Naties hanteren voor de internationale statistieken (het
zogenaamde System of National Accounts). Deze definitie wordt in
Europa ook gehanteerd voor het bepalen van de EMU-schuld en het
EMU-tekort. In de kern komt de definitie erop neer dat een instelling
tot de collectieve sector gerekend wordt als de ontvangsten
voornamelijk afkomstig zijn uit collectieve heffingen zoals belastingen
en premies. Als de ontvangsten voor meer dan de helft afkomstig zijn
van de markt, dan is sprake van een marktpartij en niet van een
onderdeel van de collectieve sector. Deze benaderingswijze is
20
gevolgd omdat normering pas zin heeft als onomstotelijk vaststaat
waarop de normering betrekking heeft; de definities moeten duidelijk
zijn.
Bij het beoordelen van de financiële positie van de collectieve
sector speelt de rentelast een belangrijke rol. De definitie van
rentelast wordt weergegeven door de verhouding (breuk) tussen
enerzijds de rente-uitgaven in het begrotingsjaar over de
geconsolideerde schuld van de collectieve sector (teller) en
anderzijds de gemiddelde ontvangsten van de collectieve sector over
de drie jaren die voorafgaan aan het jaar waarin de begroting wordt
ingediend (noemer). Om praktische redenen wordt uitgegaan van de
drie jaren (t-4 t/m t-2) die voorafgaan aan het jaar (t-1) waarin de
begroting wordt ingediend en niet over de drie jaren (t-3 t/m t-1)
direct voorafgaande aan het begrotingsjaar (t). Immers, het jaar
voorafgaande aan het begrotingsjaar is nog niet afgesloten op het
moment waarop de begroting wordt ingediend, waardoor de
gegevens over de ontvangsten van de collectieve sector
ontbreken.
De definitie van geconsolideerde schuld is zodanig gekozen dat
de onderlinge schulden van zelfstandige entiteiten (overheid,
bedrijven, instellingen, organisaties) op een eilandgebied, die tot de
collectieve sector van dat eilandgebied worden gerekend, niet
meetellen. Bij consolidatie vallen die onderlinge schulden tegen
elkaar weg. Bij de consolidatie van de schulden van een
eilandgebied aan onderdelen van de collectieve sector van een
ander eilandgebied of van het land gelden deze schulden als externe
schuld. Een voorbeeld van dat laatste is de schuld van een
eilandgebied aan de Sociale Verzekeringsbank.
Tot schulden worden zowel gerekend schuldtitels in de vorm van
bijvoorbeeld obligatieleningen als onderhandse lening- en
kredietovereenkomsten. Ook (formeel en feitelijk) leverancierskrediet
(openstaande crediteuren), indien de duur daarvan langer is dan in
het maatschappelijk verkeer gebruikelijk is, valt onder het begrip
schuld. Aangenomen mag worden dat in het algemeen
leverancierskrediet langer dan een maand niet gebruikelijk is.
Het tweede lid komt overeen met het tweede lid van artikel 1 van
de WOLBES en is ontleend aan artikel 4 van de Gemeentewet.
HOOFDSTUK II FINANCIËLE FUNCTIE
Afdeling 1 Besluiten met financiële gevolgen
Artikel 2.1
21
Dit artikel is ontleend aan artikel 26 van het Besluit tijdelijk financieel
toezicht BES. Het regelt de deelname in privaatrechtelijke
rechtspersonen, hetzij door middel van aandelenbezit, hetzij door middel
van deelname aan het bestuur (b.v. vennootschappen en stichtingen),
alsmede de deelname in maatschappen. Het gaat hier niet om het begrip
collectieve sector, die ook van belang is voor de financiën van de
openbare lichamen. De afbakening, bedoeld in het vigerende System of
National Accounts die wordt genoemd in de definitie van collectieve
sector in artikel 1 is hier dus niet relevant. In paragraaf 3 van het
algemeen deel van deze toelichting wordt dit toezicht nader toegelicht.
Artikel 2.2
Dit artikel bepaalt dat besluiten tot vervreemding van onroerende
zaken, aandelen en concessies, en roerende zaken de goedkeuring
behoeven van het College financieel toezicht. In paragraaf 3 van het
algemeen deel van deze toelichting is dat al toegelicht, onder besluiten
met financiële gevolgen.
Voorkomen moet worden dat voor elke kleinigheid de goedkeuring is
vereist. Het noemen van een bedrag waarbeneden de goedkeuring niet is
vereist is echter lastig, omdat daarmee, door het verkopen tegen een te
lage prijs, juist ontduiking van het goedkeuringsvereiste mogelijk zou zijn.
In het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES is dat nog iets anders
geregeld (artikel 26, zesde lid). Daar staat dat dergelijke besluiten de
instemming van het College behoeven als met toepassing van
marktconforme voorwaarden voorzien kan worden dat met de
vervreemding een geldelijk bedrag is gemoeid van meer dan Naf 10.000,-
Het probleem daarmee is dat dit een subjectief criterium is, zodat niet van
te voren vaststaat of een besluit al dan niet de instemming behoeft om
rechtsgeldig te zijn.
In plaats daarvan is in het vierde lid aangegeven dat het College
financieel toezicht ten aanzien van door hem aan te geven soorten
besluiten kan aangeven dat die de in het derde lid bedoelde goedkeuring
niet behoeven. Op die manier kan voor elk openbaar lichaam een
regeling op maat gemaakt worden ten aanzien van besluiten die al dan
niet aan goedkeuring worden onderworpen.
Artikel 2.3
Dit artikel heeft betrekking op het kapitaalmarktgedrag van het
openbaar lichaam en meer in het algemeen de collectieve sector
waarvan het openbaar lichaam deel uitmaakt. In paragraaf 3 van het
algemeen deel van deze toelichting, onder het hoofd “besluiten met
financiële gevolgen” is al aangegeven dat de openbare lichamen zelf
de kapitaalmarkt niet mogen betreden, maar dat ze wel een
rekening-courantkrediet hebben bij het College financieel toezicht.
Daarover handelt artikel 2.4.
22
Op die plaats is ook toegelicht dat voor de gehele collectieve
sector een rentelastnorm geldt van 0% gemiddeld per jaar. Om te
kunnen beoordelen of er al dan niet een overschrijding dreigt van die
rentelastnorm ontvangt het College financieel toezicht jaarlijks van
het Centraal Bureau voor de Statistiek van de Nederlandse Antillen,
dat daarvoor samenwerkt met de Bank Nederlandse Antillen en het
Nederlandse Centraal Bureau voor de Statistiek, een overzicht van
de voorlopige uitgaven-, ontvangsten-, tekort- en schuldcijfers van de
collectieve sector van de openbare lichamen.
In artikel 6.2 van het voorstel is een overgangsregeling
opgenomen voor de eerste twee jaren na inwerkingtreding van de
wet. In de praktijk gaat het over de periode waarbinnen een sluitende
begroting tot stand zal moeten komen. Het streven is dat de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van
Financiën overeenstemming bereiken met de bestuurscolleges over
het tijdpad en de tekortreeks, teneinde te komen tot een sluitende
gewone dienst. Als die overeenstemming wordt bereikt dan geldt die
rentelastnorm niet gedurende de aangegeven periode van twee jaar.
De financiering van de t