Memorie van Toelichting WolBES

Download This Document (.pdf)



  • Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
    Memorie van toelichting
    Inhoudsopgave
    I Algemeen
    Hoofdstuk 1 Inleiding
    1.1. Algemeen
    1.2. Voorgeschiedenis
    1.3. Voorlichting Raad van State van het Koninkrijk
    1.4. Doelstelling en karakter van de wet
    1.5. De plaats van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba in het Nederlandse staatsbestel
    1.6. Veranderingen ten opzichte van de positie van eilandgebied van
    de Nederlandse Antillen
    1.7. Verhouding tot andere wetgeving
    1.7.1. Inleiding
    1.7.2. De invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba
    1.7.3. De Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
    en Saba
    1.7.4. De Kieswet
    1.7.5. De Algemene wet bestuursrecht / de Wet administratieve
    rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba
    Hoofdstuk 2 De organen van het eilandsbestuur en hun bevoegdheden
    2.1. Algemeen
    2.1.1. Institutionele vormgeving
    2.1.2. Bevoegdheden van het eilandsbestuur
    2.2. De eilandsraad
    2.2.1. De inrichting en samenstelling van de eilandsraad
    2.2.2. De bevoegdheden van de eilandsraad
    2.3. Het bestuurscollege
    2.3.1. De inrichting en samenstelling van het bestuurscollege
    2.3.2. De bevoegdheid van het bestuurscollege
    2.4. De gezaghebber
    2.4.1. Algemeen
    2.4.2. De bevoegdheden van de gezaghebber
    2.5. De gezamenlijke rekenkamer
    2.6. De ombudsman
    2.7. De commissies
    2.8. De geldelijke voorzieningen
    2.8.1. Algemeen
    2.8.2. Rechtspositie eilandsraadsleden en commissieleden
    2
    2.8.3. Rechtspositie eilandgedeputeerden
    2.8.4. Rechtspositie gezaghebber
    2.8.5. Rechtspositie Rijksvertegenwoordiger
    2.9. De eilandsecretaris en de eilandgriffier
    Hoofdstuk 3 De verhouding tot het Rijk
    3.1. De Rijksvertegenwoordiger
    3.1.1. Inleiding
    3.1.2. Algemeen
    3.1.3. De bevoegdheid van de Rijksvertegenwoordiger.
    II Artikelsgewijs
    PM
    3
    Hoofdstuk 1. Inleiding
    1.1. Algemeen
    Dit wetsvoorstel strekt er toe de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba in te stellen, alsmede de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van
    hun besturen te regelen. Bovendien worden regels gesteld over de verhouding
    van deze openbare lichamen tot het Rijk. Het voorstel is tot stand gekomen in
    het kader van de staatkundige hervorming binnen het Koninkrijk. De hervorming
    beoogt de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten de status van land binnen
    het Koninkrijk te laten verkrijgen en de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius
    en Saba te laten toetreden tot het Nederlandse staatsbestel. Het land
    Nederlandse Antillen zal worden opgeheven.
    De regeling van de staatkundige hervorming geschiedt op verschillende niveaus
    en in verschillende wetten. Op Koninkrijksniveau wordt de staatkundige
    hervorming geregeld bij de Rijkswet wijziging Statuut in verband met de
    opheffing van de Nederlandse Antillen.1 Bij deze rijkswet wordt het land de
    Nederlandse Antillen opgeheven, verkrijgen de eilandgebieden Curaçao en Sint
    Maarten de hoedanigheid van land in het Koninkrijk en worden de
    eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel van het Nederlandse
    staatsbestel. Deze rijkswet dient in werking te treden alvorens het onderhavige
    wetsvoorstel in werking kan treden. Op Koninkrijkniveau worden bovendien
    verschillende onderwerpen geregeld in zogenoemde consensusrijkswetten. Het
    betreft onder meer de regeling van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van
    Curaçao, Aruba, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de
    regeling van de openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van
    Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de regeling van de politie van Curaçao, van
    Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
    Curaçao en Sint Maarten zullen in verband met de staatkundige hervorming
    eigen wetgeving voor het nieuwe land Curaçao onderscheidenlijk het land Sint
    Maarten moeten vaststellen. De constituties van de nieuwe landen worden
    geregeld in de Staatsregeling van Curaçao en de Staatsregeling van Sint
    Maarten.
    Wegens de toetreding van Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot het Nederlandse
    staatsbestel worden, naast het onderhavige wetsvoorstel, onder meer de
    volgende Nederlandse wetsvoorstellen ingediend:
    • de Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba;
    • de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
    • de Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
    1 Kamerstukken II, ………..PM
    4
    • de Wet tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe
    staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar
    lichaam binnen Nederland.
    De Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba stelt regels met betrekking tot de financiële functie van de openbare
    lichamen, hun bevoegdheid tot het heffen van belastingen en hun financiële
    verhouding met het Rijk.
    De Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba bevat
    algemene regels over het recht dat van toepassing wordt in de openbare
    lichamen. Tevens wordt in deze wet zoveel mogelijk het algemene
    overgangsrecht geregeld.
    Bij de Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
    wordt de oorspronkelijk Nederlands-Antilliaanse regelgeving, die na de ingang
    van de nieuwe status in de openbare lichamen van kracht blijft, voor zover nodig
    aangepast. Bovendien wordt bij die wet de Nederlandse regelgeving, die met
    ingang van de nieuwe status op de drie eilanden van kracht wordt, aangepast.
    Het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet regelt het kiesrecht van de
    inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor de verkiezing van de leden
    van de Tweede Kamer en voor de (indirecte) verkiezing van de leden van de
    Eerste Kamer. Ook wordt bij deze wet het kiesrecht voor het Europees
    Parlement gewijzigd, zodanig dat de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba aan deze verkiezingen kunnen deelnemen op dezelfde wijze als kiezers in
    Nederland. Verder wordt met dat voorstel de verkiezing van de leden van de
    eilandsraden, het begin van het lidmaatschap van de eilandsraad en eventuele
    veranderingen hierin, in de Kieswet geregeld.
    In paragraaf 1.7 wordt nader ingegaan op bovengenoemde Nederlandse
    wetsvoorstellen.
    1.2. Voorgeschiedenis
    Aan de staatskundige hervorming gaat een lange geschiedenis vooraf. Tijdens
    de in 1981 gehouden conferentie van de Nederlandse Antillen, de eilanden van
    de Nederlandse Antillen en Nederland (Ronde Tafel Conferentie) is het recht
    van de bevolking van elk van de – toen nog – zes eilandgebieden van de
    Nederlandse Antillen om zelf haar politieke status te bepalen, onderschreven.
    Hieraan is toen toegevoegd dat geen der aan de conferentie deelnemende
    landen of eilanden zich zal verzetten tegen de uitoefening van dit
    zelfbeschikkingsrecht. De Nederlandse Antillen, de eilandgebieden van de
    Nederlandse Antillen en Nederland, hebben tijdens deze conferentie ook het
    Nederlandse standpunt onderschreven dat Nederland het recht heeft mee te
    beslissen over zijn verhoudingen tot die eilanden die de voorkeur geven aan het
    behouden van staatsrechtelijke banden met Nederland.2
    2 Conferentie van de Nederlandse Antillen, de eilanden van de Nederlandse Antillen en Nederland (16 t/m 25
    februari 1981, stenografisch verslag, p. 23 (Van der Stee, voorzitter) en p. 24/25 (P.J.G. Kapteyn).
    5
    In 1983 heeft Aruba te kennen gegeven gebruik te willen maken van het
    zelfbeschikkingsrecht door definitief te kiezen voor de onafhankelijkheid, te
    realiseren in 1996.3 Door de landen van het Koninkrijk is er destijds mee
    ingestemd dat Aruba als overgang naar de onafhankelijkheid voor een periode
    van tien jaar de hoedanigheid zou verkrijgen van land in het Koninkrijk. Deze
    status is ingaan op 1 januari 1986. Het verkrijgen van deze «status aparte» door
    Aruba hield in dat dit eiland het Antilliaanse staatsverband verliet, maar niet het
    Koninkrijksverband. Bij rijkswet van 15 december 19944 is de datum waarop
    Aruba onafhankelijk zou worden uit het Statuut voor het Koninkrijk geschrapt en
    is de in het Statuut neergelegde rechtsorde ten aanzien van Aruba voortgezet.
    De eilandsbesturen van Bonaire en Saba hebben in september 2004
    onderscheidenlijk november 2004 referenda gehouden in het kader van het
    zelfbeschikkingsrecht.5 Op beide eilanden sprak de bevolking zich uit voor een
    directe (constitutionele) band met Nederland. Het eilandsbestuur van Sint
    Eustatius heeft in april 2005 een referendum georganiseerd.6 De bevolking van
    dit eiland heeft er in meerderheid voor gekozen om deel te gaan uitmaken van
    “een nieuw vorm te geven Nederlandse Antillen”. Op de twee andere
    Nederlands-Antilliaanse eilanden Curaçao en Sint Maarten hebben de
    eilandsbesturen ook referenda gehouden. Een ruime meerderheid van de
    kiezers op Sint Maarten sprak zich in juni 2000 uit voor de status van land
    binnen het Koninkrijk. In april 2005 heeft de bevolking van Curaçao in
    meerderheid gekozen voor de status van autonoom land binnen het Koninkrijk.
    De uitslagen van de referenda wijzen uit dat een overgrote meerderheid van de
    bevolking van de vijf eilanden binnen het Koninkrijk wenst te blijven. Op vier van
    de vijf eilanden is de bevolking echter niet langer voorstander van het
    voortzetten van de Nederlandse Antillen als staatkundige eenheid. De
    eilandsraad van Sint Eustatius heeft – gezien de uitslagen van de referenda op
    de andere eilanden – bij motie van 11 mei 2005 deze uitslagen “onderkend” en
    de bereidheid uitgesproken om in onderling overleg te komen tot nieuwe
    staatkundige verhoudingen.
    3 Kamerstukken II, 1984/85, nr. 18826 (R 1275), nr. 3, p. 7 (Wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der
    Nederlanden, houdende losmaking van Aruba uit het Staatsverband van de Nederlandse Antillen).
    4 Staatsblad 1995, 1.
    5 Op 10 september 2004 is op Bonaire een referendum gehouden. Het opkomstpercentage bedroeg 56,1%. De
    uitslag was als volgt: optie A - binnen de Antillen blijven: 15,9%; optie B - een directe band met Nederland:
    59,5%; optie C - autonoom land binnen het Koninkrijk: 24,1%; optie C - onafhankelijkheid van het Koninkrijk:
    0,5%. De Eilandsraad van Bonaire heeft bij motie van 22 april 2005 deze uitslag bevestigd.
    Op 5 november 2004 is op Saba een referendum gehouden. Het opkomstpercentage bedroeg 78%. De uitslag
    was als volgt: optie A - directe constitutionele relatie met Nederland: 86%; optie B - deel blijven uitmaken van
    de Nederlandse Antillen: 13%; optie C - onafhankelijkheid: 1%. De Eilandsraad van Saba heeft bij besluit van
    29 november 2004 de uitslag van het referendum bevestigd.
    6 Op 8 april 2005 is op Sint Eustatius een referendum gehouden. Het opkomstpercentage bedroeg 56%. De
    uitslag was als volgt: optie A - Sint Eustatius gaat deel uitmaken van een nieuw vorm te geven Nederlandse
    Antillen: 76,60%; optie B - Sint Eustatius gaat directe banden aan met Nederland: 20,56%; optie C - Sint
    Eustatius wordt een deel van Nederland: 2,18%; optie D - Sint Eustatius wordt een onafhankelijke staat:
    0,64%. De Eilandsraad van Sint Eustatius heeft bij besluit van 20 april 2005 de uitslag van het referendum
    bevestigd.
    6
    De uitkomst van de referenda vormde een basis voor verdere gesprekken over
    de staatkundige toekomst van de eilanden. In oktober 2005 werd een
    Hoofdlijnenakkoord gesloten tussen Nederland, de Nederlandse Antillen,
    Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Gezamenlijk is toen
    geconstateerd dat de Nederlandse Antillen zich in de loop der tijd niet hadden
    ontwikkeld tot één natie en één volk en dat het huidige Antilliaanse
    staatsverband niet meer in staat is de problemen van de eilanden daadkrachtig
    aan te pakken. Besloten werd om gezamenlijk een proces tot staatkundige
    hervorming te starten dat zou kunnen leiden tot het opheffen van het land de
    Nederlandse Antillen. Tevens werd afgesproken nog in 2005 een Start-Ronde
    Tafel Conferentie te organiseren.
    Tijdens de Start-Ronde Tafel Conferentie van november 2005 hebben de drie
    landen van het Koninkrijk en de vijf eilanden van de Nederlandse Antillen zich
    uitgesproken voor een gezamenlijke toekomst binnen het Koninkrijk. Besloten is
    dat het beoogde eindperspectief voor de eilandgebieden Curaçao en Sint
    Maarten de status van land binnen het Koninkrijk is, en voor de eilandgebieden
    Bonaire, Sint Eustatius en Saba een nieuwe status van bijzondere aard (sui
    generis) binnen het Koninkrijk, waarbij er een directe band is met Nederland.
    Op 11 oktober 2006 bereikten de delegaties van Nederland, Bonaire, Sint
    Eustatius en Saba, in aanwezigheid van de delegatie van de Nederlandse
    Antillen, overeenstemming over de status van de eilanden in de nieuwe
    structuur.7 Afgesproken is dat de drie eilanden een staatsrechtelijke positie
    binnen het Nederlandse staatsbestel krijgen door de eilanden in te richten als
    openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Grondwet. Ook is
    overeengekomen dat de wettelijke bepalingen inzake Nederlandse gemeenten
    van overeenkomstige toepassing zullen zijn, met inachtneming van de bij of
    krachtens de wet op te nemen bijzondere bepalingen. Verder is afgesproken dat
    de toekomstige interne staatkundige structuur van de drie eilanden gelijk zal zijn
    en dat het bestuursmodel dualistisch is.8
    Tijdens een bestuurlijk overleg op 31 januari 2008 tussen Nederland, Bonaire,
    Sint Eustatius en Saba is overeenstemming bereikt over de uitgangspunten voor
    het onderhavige wetvoorstel.9 Dit wetsvoorstel is in lijn met deze
    uitgangspunten.
    1.3. Voorlichting Raad van State van het Koninkrijk
    De afspraken in de Slotverklaring van 11 oktober 2006 over de staatsrechtelijke
    positie en de interne structuur van de drie eilanden zijn tot stand gekomen aan
    de hand van de voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk van 18
    7 Kamerstukken II, 2006/07, 30 800 IV, nr. 5, bijlage.
    8 In de openbare vergadering van de eilandsraad van het eilandgebied Bonaire van 17 oktober 2006 is de
    Slotverklaring van 11 oktober 2006 unaniem bekrachtigd. De eilandsraden van de eilandgebieden Saba en Sint
    Eustatius hebben elk afzonderlijk bij motie van 6 november 2006 eveneens de slotverklaring bekrachtigd.
    9 Kamerstukken II, 2007/08, 31 200 IV, nr. 28.
    7
    september 2006.10 De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
    Koninkrijksrelaties heeft bij brief van 7 juni 2006, mede namens de Ministerpresident
    van de Nederlandse Antillen, om deze voorlichting verzocht.11 De
    voorlichting betreft de hervorming van de staatkundige verhoudingen van de
    Antilliaanse eilanden binnen het Koninkrijk, in het bijzonder ten aanzien van de
    nieuwe constitutionele positie van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
    De Raad heeft afdeling I aangewezen om deze voorlichting namens de Raad te
    geven.
    In de voorlichting geeft de afdeling in overweging de drie eilanden een positie te
    verschaffen binnen het Nederlandse staatsbestel die rekening houdt met de
    bijzondere eisen die aan het bestuur worden gesteld. Het model van de
    Nederlandse gemeente is volgens de afdeling niet zonder meer bruikbaar. Naar
    bevolkingsomvang zijn de drie eilanden kleiner (twee ervan veel kleiner) dan
    voor een gemeente wenselijk wordt geacht. Ook naar taken en problemen
    onderscheiden ze zich sterk. Door de grote afstand, het insulaire karakter (met
    bijgevolg eigen lucht- en zeehavens op elk der eilanden), de kleine oppervlakte,
    een moeilijk reliëf en de economische afhankelijkheid van slechts enkele
    producten zullen volgens de afdeling van de Nederlandse wetgeving afwijkende
    voorzieningen moeten worden getroffen.
    In plaats van de eilanden op te nemen in de gewone structuur van de
    Nederlandse territoriale decentralisatie (provincies en gemeenten), adviseert de
    afdeling de drie eilanden bij wet in te richten als openbare lichamen in de zin van
    artikel 134 van de Grondwet. Op deze basis is eerder het bestuur geregeld voor
    de Zuidelijke IJsselmeerpolders, alsmede voor Elten en Tudderen, gebieden die
    om uiteenlopende redenen evenmin pasten in de gewone structuur van de
    territoriale decentralisatie. Indien Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel
    worden van het land Nederland is het volgens de afdeling logisch de
    Nederlandse Grondwet van toepassing te verklaren.
    Volgens de afdeling zullen de provinciale bevoegdheden die in Nederland
    gelden deels aan de regering van Nederland moeten worden toegekend, deels
    zullen deze - in het bijzonder waar het gaat om bepaalde verordenende
    bevoegdheden - door de eilanden zelf moeten worden uitgeoefend.
    De eigenstandige positie van de drie eilanden binnen het Nederlandse
    staatsverband beantwoordt volgens de afdeling aan de wijze waarop zij op dit
    moment hun zelfbeschikkingsrecht wensen uit te oefenen.
    1.4. Doelstelling en karakter van de wet
    In dit wetsvoorstel worden de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba ingesteld. Bovendien worden overeenkomstig artikel 134, tweede en derde
    10 Kamerstukken II, 2006/07, 30 800 IV, nr 3, bijlage, en nr. 4.
    11 Kamerstukken II, 2006/07, 30 800 IV, nr. 8, bijlage.
    8
    lid, van de Grondwet de inrichting van deze openbare lichamen, de
    samenstelling en bevoegdheid van hun besturen alsmede het toezicht op hun
    besturen en de verhouding tot het Rijk, geregeld.
    Door inrichting van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar
    lichaam, in plaats van gemeente, wordt de bijzondere positie van de eilanden in
    het Nederlandse staatsbestel tot uitdrukking gebracht (status sui generis). De
    bijzondere positie houdt in dat er op de drie eilanden – die deel uitmaken van het
    Nederlandse grondgebied – regels kunnen gelden die afwijken van de
    rechtsorde in het Europese deel van Nederland. Bij aanvang van de nieuwe
    staatsrechtelijke positie binnen Nederland zal de Nederlands-Antilliaanse
    regelgeving in de openbare lichamen van toepassing blijven. De Nederlandse
    wetgeving zal geleidelijk worden ingevoerd. Afwijkingen op deze wetgeving zijn
    echter noodzakelijk gezien onder andere de bevolkingsomvang van de drie
    eilanden, de grote afstand met Nederland en het insulaire karakter.
    Bij de onderhavige regeling van de bestuurlijke inrichting van de drie openbare
    lichamen wordt in beginsel de Gemeentewet gevolgd. De kleinschaligheid op de
    eilanden (inclusief nauwe familiebanden) maakt dat in bepaalde gevallen
    afwijkingen van de Nederlandse situatie gewenst zijn om de deugdelijkheid van
    bestuur te waarborgen. Daarnaast kan de grote afstand tot Nederland een grond
    vormen om de bestuurlijke inrichting op andere wijze vorm te geven.
    Overigens zijn de regels in de Gemeentewet inzake de financiën niet in het
    onderhavige wetsvoorstel opgenomen maar in het voorstel voor de Wet
    financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het
    gaat met name om de regels over lokale belastingen, de begrotingcyclus en de
    jaarrekening. Voor de overzichtelijkheid zijn deze regels samengevoegd met de
    regels ten aanzien van de financiële verhouding tussen het Rijk en de openbare
    lichamen.
    Zonder wijziging van de Grondwet kan de inrichting als openbaar lichaam
    slechts tijdelijk zijn. Op de eilanden is immers sprake van een leefgemeenschap
    die sterk is te vergelijken met gemeenten. De grondwettelijke waarborgen voor
    gemeenten gelden echter niet voor openbare lichamen. Deze waarborgen
    kunnen vanzelfsprekend ook bij gewone wet worden geregeld – zoals bij deze
    wet ook gebeurt – maar dit onderscheid is ongewenst. In de Grondwet wordt er
    bovendien vanuit gegaan dat Nederland territoriaal is ingedeeld in provincies en
    gemeenten. Indien de drie openbare lichamen een definitief karakter krijgen, is
    het gewenst dat de Grondwet hiervoor de ruimte biedt.
    Met de besturen van de drie eilandgebieden is afgesproken dat vijf jaar na het
    moment waarop de eilanden een staatsrechtelijke positie binnen het
    Nederlandse staatsbestel hebben verkregen de uitwerking van de nieuwe
    staatkundige structuur door Nederland en de drie eilanden gezamenlijk wordt
    geëvalueerd. Op dat moment kan worden bezien wat het staatsrechtelijke
    9
    eindmodel voor de eilanden zal zijn. Onderdeel van deze evaluatie zal zijn de
    evaluatie van de onderhavige wet. In het wetsvoorstel is daartoe een
    evaluatiebepaling opgenomen.
    De eilanden worden als openbare lichamen onderdeel van het land Nederland
    en geen aparte staatsrechtelijke entiteiten binnen het Koninkrijk. Om deze reden
    is geen rijkswet vereist voor de instelling van de openbare lichamen noch voor
    het stellen van regels met betrekking tot de bestuurlijke inrichting van de
    openbare lichamen en het toezicht op hun besturen. Het onderhavige
    wetsvoorstel betreft dan ook een voorstel van een Nederlandse wet op grond
    van artikel 134, tweede lid, van de Grondwet.
    1.5. De plaats van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba in het Nederlandse staatsbestel
    De openbare lichamen maken vallen rechtstreeks onder het Rijk omdat zij geen
    deel uitmaken van een provincie. Taken en bevoegdheden van provincies
    houden voor een deel verband met aangelegenheden die gemeenteoverstijgend
    zijn. Bonaire, Saba en Sint Eustatius bevinden zich ver van het grondgebied van
    een van de bestaande Nederlandse provincies. Daarmee is de ‘natuurlijke’ rol
    van provincies ten aanzien van gemeenten binnen hun grondgebied afwezig. Er
    is ten opzichte van de rijksoverheid ook geen voorsprong in kennis en kunde van
    de eilanden, en ook de oog- en oorfunctie kan niet als vanzelfsprekend worden
    uitgeoefend.
    Ten aanzien van de kwaliteit van het gemeentebestuur in algemene zin kan de
    provincie een rol spelen. Omdat de eilanden niet binnen het natuurlijke bereik
    van een provincie liggen, kan deze rol echter ook vanuit het Rijk worden
    opgepakt. Voor wat betreft het aanreiken van kennis, ervaring en instrumenten is
    daarnaast de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een belangrijke partner.
    Provinciale regelgevende- en bestuursbevoegdheden op het terrein van
    medebewindregelgeving kunnen in beginsel en voor zover relevant bij de
    eilandbesturen zelf worden neergelegd. De toezichthoudende taken van een
    provincie ten aanzien van gemeenten, zullen ten aanzien van de openbare
    lichamen door of vanwege het Rijk verricht worden. De bevoegdheid tot
    schorsing en vernietiging van besluiten ligt (net als bij gemeenten) bij de Kroon.
    Bij de regeling inzake taakverwaarlozing en het instellen van preventief toezicht
    kan de rol van de provincie, eveneens worden vervangen door het Rijk.
    Vanwege de kleinschaligheid van de eilanden bestaat er ook geen reden een
    aparte bestuurslaag met democratische legitimatie of een nieuwe provincie te
    creëren tussen het Rijk en de eilanden. Gebleken is dat de Nederlandse Antillen,
    bestaande uit vijf eilanden, al te kleinschalig zijn om een dubbele bestuurslaag
    te rechtvaardigen.
    10
    Wel is er voor gekozen tussen het Rijk en de openbare lichamen een
    bestuurlijke schakel te plaatsen in de vorm van de Rijksvertegenwoordiger voor
    de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De
    Rijksvertegenwoordiger is rijksorgaan en heeft eigen bevoegdheden die
    overwegend in het licht staan van het waarborgen van goed bestuur. Ook
    overbrugt de Rijksvertegenwoordiger de grote afstand tussen het Rijk en de
    openbare lichamen door het zijn van “de ogen en oren” van de Nederlandse
    regering.
    1.6. Veranderingen ten opzichte van de positie van eilandgebied van de
    Nederlandse Antillen
    Bonaire, Sint Eustatius en Saba vallen als eilandgebieden van de Nederlandse
    Antillen onder het wettelijke regime van de Staatsregeling van de Nederlandse
    Antillen en de Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA). De ERNA –
    oorspronkelijk gestoeld op de oude Gemeentewet - kent een tweetal
    fundamenteel andere uitgangspunten dan het onderhavige wetsvoorstel.
    De eilandgebieden van de Nederlandse Antillen hebben een gewaarborgde
    autonomie. De eilandgebieden zijn zelfstandig ten aanzien van de verzorging
    van de eigen aangelegenheden. Deze zelfstandigheid wordt in de ERNA
    gegarandeerd door middel van een lijstenstelsel. Alle onderwerpen die niet op
    grond van deze lijst aan het Landsbestuur zijn voorbehouden, behoren tot de
    zorg van de eilandgebieden. Een voorstel tot uitbreiding van de taken van het
    Landsbestuur kan alleen door de Staten worden aangenomen met ten minste
    twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. De huidige eilandgebieden
    hebben dus een constitutioneel gewaarborgde autonomie.
    Een dergelijk stelsel past echter niet in de Nederlandse gedecentraliseerde
    eenheidstaat. In de Nederlandse Grondwet en de Gemeentewet is bepaald dat
    gemeenten een autonome huishouding hebben. De bevoegdheid tot regeling en
    bestuur inzake hun huishouding wordt aan hun besturen overgelaten. Welke
    taken onder deze huishouding vallen is niet bepaald. De nationale wetgever
    heeft in Nederland de bevoegdheid om onderwerpen aan de eigen huishouding
    van de gemeenten te ontrekken en centraal te regelen. Wel is in de
    Gemeentewet het principe vastgelegd dat decentralisatie ten behoeve van de
    gemeenten wordt bevorderd. Alleen als het onderwerp van zorg niet op
    doeltreffende en doelmatige wijze door de gemeentebesturen kan worden
    behartigd, kan het een aangelegenheid van rijks- of provinciaal beleid worden.
    Op deze wijze wordt de beleidsvrijheid van gemeenten bevorderd.
    In het onderhavige wetsvoorstel wordt het Nederlandse regime van de
    Gemeentewet gevolgd. In het voorstel zijn daarom geen lijsten opgenomen
    waaruit de taakverdeling tussen het rijk en de openbare lichamen blijkt. Er is wel
    met de eilanden afgesproken dat zoveel mogelijk taken op eilandniveau worden
    11
    uitgevoerd (subsidiariteit). Het in de Gemeentewet vastgelegde beginsel ten
    aanzien van decentralisatie is daarom ook overgenomen in dit wetsvoorstel.
    Het tweede fundamentele verschil tussen het onderhavige wetsvoorstel en de
    ERNA is dat het wetsvoorstel uitgaat van het dualisme terwijl in de ERNA het
    monisme het uitgangspunt is. De eilandgebieden van de Nederlandse Antillen
    kennen een monistisch stelsel. Dit komt vooral tot uitdrukking in het feit dat een
    gedeputeerde (vergelijkbaar met een wethouder) tevens lid kan zijn van de
    eilandsraad (vergelijkbaar met de gemeenteraad). Hierdoor is de controlerende
    alsmede kaderstellende functie van de eilandsraden minder sterk. Ondanks het
    monisme is de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burger door de
    kleinschaligheid op de eilanden wel groot.
    Met de invoering van het dualisme in de openbare lichamen wordt een
    duidelijker rolverdeling beoogd tussen de eilandsraad en het bestuurscollege
    waardoor de slagvaardigheid van het bestuur wordt vergroot en de
    controlerende functie van de eilandsraad wordt versterkt. In het volgende
    hoofdstuk zal nader worden ingegaan op het dualisme.
    1.7. Verhouding tot andere wetgeving
    1.7.1. Inleiding
    De totstandkoming van de wetgeving voor de nieuwe openbare lichamen betreft
    een grootschalige wetgevingsoperatie. Van belang daarbij is het in de
    Slotverklaring van 11 oktober 2006 overeengekomen uitgangspunt dat bij de
    aanvang van de nieuwe staatsrechtelijke positie de Nederlands-Antilliaanse
    regelgeving van kracht blijft in de openbare lichamen. Deze regelgeving zal
    geleidelijk worden vervangen door Nederlandse wetgeving. Bepaalde wetgeving,
    zoals voorliggend wetsvoorstel en bijvoorbeeld de Wet financiële verhouding
    openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zal meteen bij aanvang van
    de nieuwe staatsrechtelijke positie in werking treden. Andere wetgeving zal eerst
    later worden geïntroduceerd. Het voorstel zal dus in een omgeving werken, waar
    ook regelgeving zal gelden die niet in het Europese deel van Nederland van
    toepassing is. Dit bekent dat niet alleen sprake is van een grootschalige
    wetgevingsoperatie, maar ook van een complexe situatie. De wetgeving dient
    immers onderling afgestemd te zijn op zowel oorspronkelijk Nederlandse
    Antilliaanse regelgeving die als formele Nederlandse wetgeving zal blijven
    gelden, als op andere Nederlandse wetgeving die in de openbare lichamen zal
    worden ingevoerd. Zo zal bijvoorbeeld bij aanvang van de nieuwe status niet het
    bestuursprocesrecht van de Algemene wet bestuursrecht gelden, maar zal de
    huidige Landsverordening administratieve rechtspraak als Nederlandse
    wetgeving onder de naam ‘Wet administratieve rechtspraak Bonaire, Sint
    Eustatius en Saba’ van kracht worden. Hierop zal onderstaand nog worden
    teruggekomen. Evenmin zal de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing
    worden op de bestuursorganen van de openbare lichamen, maar zal de huidige
    12
    Landsverordening openbaarheid van bestuur in Nederlandse wetgeving (Wet
    openbaarheid van bestuur Bonaire, Sint Eustatius en Saba) worden omgezet.
    Voor een goed begrip van voorliggend wetsvoorstel, zal hier worden ingegaan
    op andere in voorbereiding zijnde wetsvoorstellen voor de openbare lichamen.
    1.7.2. De Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustiatius en
    Saba
    Als gezegd wordt in de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
    en Saba (Invoeringswet BES) het in de openbare lichamen toepasselijke recht
    en het algemene overgangsrecht geregeld. Dit betreft een cruciale wet voor het
    gehele proces. In de eerste plaats omdat in die wet geregeld zal worden dat
    wetgeving (wettelijke voorschriften) alleen van kracht zal (zullen) zijn in de
    openbare lichamen, als dit expliciet bij wet (wettelijk voorschrift) is bepaald of
    daaruit volgt. Een Nederlandse wet is dus in principe niet van toepassing in de
    openbare lichamen, tenzij de toepasselijkheid expliciet bij wet is geregeld of
    daaruit volgt.
    De Invoeringswet BES is voorts zo belangrijk, omdat in een bijlage bij deze wet
    alle Nederlands-Antilliaanse regelgeving zal worden opgesomd die met ingang
    van de statuswijziging als nationale Nederlandse regelgeving in de openbare
    lichamen zal blijven gelden. In deze bijlage zal aangegeven worden of deze
    regelgeving als Nederlandse wet, algemene maatregel van bestuur of
    ministeriële regeling van kracht zal worden. Zo zal op de lijst onder meer worden
    vermeld de eerdergenoemde Landsverordening administratieve rechtspraak en
    de Landsverordening openbaarheid van bestuur die als Wet administratieve
    rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba respectievelijk Wet openbaarheid
    van bestuur Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de openbare lichamen van kracht
    blijven.
    De mogelijkheid bestaat dat regelgeving die nu op de Nederlandse Antillen
    geldt, in de nieuwe staatsrechtelijke positie op een ander niveau wordt
    vastgesteld. Zo kan het dus voorkomen dat een landsverordening (te vergelijken
    met een wet) in de nieuwe situatie als algemene maatregel van bestuur of
    ministeriële regeling wordt aangemerkt, of een landsbesluit, houdende algemene
    maatregelen (te vergelijken met een algemene maatregel van bestuur), als een
    formele wet. Relevant voor voorliggend voorstel is dat op de Nederlandse
    Antillen thans de rechtspositie van politieke ambtsdragers in hoofdzaak op het
    niveau van een landsverordening is geregeld, terwijl dit in Nederland, met
    uitzondering van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, niet het
    geval is. Bedoelde landsverordeningen op het terrein van de rechtspositie zullen
    dan ook door middel van de bijlage bij de Invoeringswet BES voor een
    overgangsfase worden omgezet in algemene maatregelen van bestuur. De
    grondslagen voor deze algemene maatregelen van bestuur zijn opgenomen in
    voorliggend wetsvoorstel. De oorspronkelijk Nederlands-Antilliaanse
    landsverordeningen op het terrein van de rechtspositie zullen dus als algemene
    13
    maatregel van bestuur in de openbare lichamen blijven gelden, totdat bij een
    nieuwe algemene maatregel van bestuur nieuwe regels hierover gesteld zullen
    worden.
    Algemene overgangsvoorziening voor vòòr de statuswijziging genomen
    besluiten
    De Invoeringswet BES zal voorts een algemene overgangsregeling bevatten
    voor vòòr de transitie door de organen van de eilandgebieden genomen
    besluiten. Het is daarom niet nodig in voorliggend wetsvoorstel een aparte
    voorziening hiervoor te treffen. PM
    Overgangsvoorziening voor eilandsbesluiten houdende algemene
    maatregelen
    Voor dit wetsvoorstel is voorts van belang dat de Invoeringswet BES een
    overgangsvoorziening zal bevatten voor zogenaamde eilandsbesluiten
    houdende algemene maatregelen. Op grond van de huidige Eilandenregeling
    Nederlandse Antillen komt het bestuurscollege de bevoegdheid toe om deze
    categorie besluiten te nemen. Het kan daarbij gaan om algemeen verbindende
    voorschriften, maar ook om andere besluiten. Deze algemeen verbindende
    voorschriften hebben vaak het karakter van uitvoeringsvoorschriften. In
    aansluiting op de Gemeentewet, kent dit wetsvoorstel niet langer de figuur van
    eilandsbesluiten houdende algemene maatregelen. In veel Nederlands-
    Antilliaanse regelgeving wordt echter thans voorzien in de mogelijkheid of
    verplichting om bij eilandsbesluiten houdende algemene maatregelen regels te
    stellen. Deze regelingen zullen in beginsel gewoon blijven bestaan. De
    Invoeringswet BES zal bepalen dat de in oorspronkelijk Nederlands-Antilliaanse
    regelgeving opgenomen bevoegdheid tot het vaststellen van eilandsbesluiten
    houdende algemene maatregelen ook in de nieuwe situatie toe blijft komen aan
    het bestuurscollege. Zeker in de eerste periode na de transitie zal het
    bestuurscollege dus nog de bevoegdheid toekomen om eilandsbesluiten
    houdende algemene maatregelen vast te stellen. In Nederlandse wetgeving die
    in de openbare lichamen wordt ingevoerd zal deze figuur echter niet meer
    worden gehanteerd, zodat deze langzamerhand zal verdwijnen. Dit betekent
    vanzelfsprekend niet dat het bestuurscollege niet langer algemeen verbindende
    voorschriften kunnen vaststellen. In dat geval zal echter in navolging van de
    Gemeentewet de term ’eilandsverordeningen’ gebruikt worden. De eilandsraad
    zal wel, net als nu het geval is op de eilandgebieden, het primaire orgaan zijn
    dat de eilandsverordeningen vaststelt.
    1.7.3. De Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
    Saba
    De Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
    (Aanpassingswet BES) is hiervoor ook al kort aangestipt. Dit wetsvoorstel zal in
    de eerste plaats aanpassingen bevatten van de oorspronkelijk Nederlands-
    Antilliaanse regelgeving die in de openbare lichamen als formele wetgeving zal
    blijven gelden. Het zal in veel gevallen nodig zijn de Nederlands-Antilliaanse
    14
    regelgeving die door middel van de Invoeringswet BES zal worden omgezet in
    Nederlandse wetgeving, aan te passen. Dit zal dus via de Aanpassingswet BES
    gebeuren. De Aanpassingswet BES bevat voorts de benodigde wijzigingen van
    bestaande Nederlandse wetten die in de openbare lichamen worden ingevoerd,
    zoals de wijziging van de Algemene wet bestuursrecht die hieronder nog aan de
    orde zal komen. Uit de systematiek van de Invoeringswet BES volgt dat als een
    Nederlandse wet van toepassing wordt op de BES, dit expliciet geregeld moeten
    worden. Ook deze wijzigingen kunnen worden meegenomen in de
    Aanpassingswet BES.
    1.7.4. De Kieswet
    Een ander voorstel met relevantie voor dit wetsvoorstel betreft het voorstel tot
    wijziging van de Kieswet. Hierbij zal wat langer stil worden gestaan gelet op de
    nauwe relatie met voorliggend wetsvoorstel. In de Eilandenregeling Nederlandse
    Antillen zijn namelijk diverse aspecten geregeld met betrekking tot de verkiezing
    en het begin en het einde van het lidmaatschap van de eilandsraad, inclusief de
    tussentijdse vacaturevervulling. Zo is in de Eilandenregeling onder meer
    geregeld wie het actieve kiesrecht voor de eilandsraad toekomt, het
    geloofsbrievenonderzoek en het einde van het lidmaatschap wegens ontslag,
    verlies van de vereisten voor het lidmaatschap of het vervullen van een
    onverenigbare functie. In de Nederlandse wettelijke systematiek past het niet
    deze onderwerpen in onderhavig wetsvoorstel met betrekking tot de inrichting
    van de openbare lichamen op te nemen. Zoals het actieve kiesrecht voor de
    algemeen vertegenwoordigende organen, waaronder de gemeenteraad, en het
    begin en het einde van het lidmaatschap van deze organen in de Nederlandse
    Kieswet wordt geregeld, zal dit ook zo zijn voor de eilandsraad. De consequentie
    hiervan is bijvoorbeeld dat het begin en het einde van de functie van
    eilandgedeputeerde en gezaghebber wel in voorliggend wetsvoorstel worden
    geregeld, terwijl het begin en het einde van het lidmaatschap van de eilandsraad
    zijn regeling zal vinden in de Kieswet. De vereisten voor het lidmaatschap van
    de eilandsraad, derhalve het passieve kiesrecht, zijn overigens wel in
    voorliggend wetsvoorstel opgenomen. Dit is conform de Gemeentewet.
    Het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet
    De regeling van de verkiezing van de eilandsraad, het begin en einde van het
    lidmaatschap en de tussentijdse vacaturevervulling zal via eerdergenoemd
    afzonderlijk wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet in die wet worden
    opgenomen. Tevens zal bij dat wetsvoorstel de regeling van de verkiezing van
    de leden van de Tweede Kamer, Eerste Kamer en het Europees Parlement
    worden aangepast. Een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige situatie
    op de eilandgebieden zal daarbij zijn, dat het actieve kiesrecht voor de
    eilandsraad ook wordt toegekend aan niet-Nederlanders die gedurende 5 jaar
    legaal in de openbare lichamen verblijven. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij
    de regeling ten aanzien van de verkiezing van de leden van de gemeenteraad,
    met dien verstande dat ook voor EU-onderdanen het vereiste van 5 jaar legaal
    verblijf geldt. Voor de verkiezing van de leden van de gemeenteraad geldt dit
    15
    vereiste voor EU-onderdanen niet. Daarnaast zal in dit wetsvoorstel het
    kiesrecht van de leden van de eilandsraden voor de verkiezing van de leden van
    de Eerste Kamer worden geregeld. Geregeld zal onder meer worden dat de
    openbare lichamen tezamen een aparte kieskring vormen. Zowel de uitbreiding
    van het actieve kiesrecht als de regeling van de verkiezing van de leden van de
    Eerste Kamer worden in de memorie van toelichting bij bedoeld wetsvoorstel
    uiteengezet. Voor de argumentatie van deze keuzes, wordt dan ook naar deze
    memorie van toelichting verwezen.
    Verkiezing en eerste samenkomst eilandsraad
    Ten behoeve van een goed begrip van voorliggend wetsvoorstel, wordt op deze
    plaats ook nog stilgestaan bij de verkiezing van de eilandsraad en de eerste
    samenkomst van de eilandsraad. Op andere plaatsen in deze memorie van
    toelichting wordt hierop nog teruggekomen. In de overgangsbepalingen bij dit
    wetsvoorstel wordt geregeld dat de leden van de eilandsraden gelijk zullen
    aftreden met de leden van de zitting hebbende provinciale staten in Nederland.
    De reden hiervoor is tweeërlei. In de eerste plaats kiezen de leden van de
    eilandsraden de leden van de Eerste Kamer. Artikel 55 van de Grondwet bepaalt
    dat de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer wordt gehouden binnen
    drie maanden na de verkiezing van de leden van provinciale staten. Het is
    gewenst hier aansluiting bij te zoeken. Een ander argument is dat de
    zittingstermijnen van provinciale staten in Nederland en de eilandsraden van de
    eilandgebieden momenteel gelijk lopen. In 2007 vonden zowel verkiezingen in
    Nederland plaats voor de provinciale staten als in de Nederlandse Antillen voor
    de eilandsraden. Dit betekent dat voor beide organen in 2011 de volgende
    verkiezingen zullen plaatsvinden.
    Anders dan de verkiezingen voor de eilandsraden van de eilandgebieden,
    vinden de verkiezingen voor provinciale staten, net als de
    gemeenteraadsverkiezingen, in de eerste week van maart plaats. Uit de
    wijziging van de Kieswet zal voortvloeien, dat deze datum ook voor de
    verkiezing van de eilandsraad zal gelden. Vervolgens is de eerste samenkomst
    van de nieuwe eilandsraad op de achtste na de dag van stemming. In de
    periode tot de eerste samenkomst dient de uitslag van de verkiezing te worden
    vastgesteld, de benoemingsbrieven te worden uitgereikt, de benoeming door de
    gekozenen te worden aanvaard en het geloofsbrievenonderzoek plaats te
    vinden.
    Essentieel daarbij is dat, anders dan nu het geval is in de eilandgebieden, de
    eilandsraden niet verplicht zijn op hun eerste vergadering na de verkiezing de
    eilandgedeputeerden te benoemen. Dat de eilandsraden dit in de huidige situatie
    wel verplicht zijn, hangt samen met het feit dat de Eilandenregeling Nederlandse
    Antillen nu bepaalt dat de gedeputeerde, wiens lidmaatschap van de raad
    eindigt, ophoudt gedeputeerde te zijn. Als na verkiezingen de ‘oude’ eilandsraad
    aftreedt en de nieuwgekozen raad wordt geïnstalleerd, treden dan in de huidige
    situatie ook vanzelfsprekend de gedeputeerden af. In het dualistische stelsel dat
    16
    ook in de openbare lichamen zal worden ingevoerd, waarbij de functies van
    eilandraadslid en eilandgedeputeerde onverenigbaar zijn, komt een dergelijke
    regeling vanzelfsprekend te vervallen. Een eilandgedeputeerde is immers per
    definitie geen lid van de eilandsraad meer. Onder voorliggend wetsvoorstel is
    de eilandsraad vrij in de bepaling van de vergadering waarop de
    eilandgedeputeerden worden benoemd. Dit is conform de regeling in de
    Gemeentewet. De benoeming van de eilandgedeputeerden kan in de eerste
    vergadering plaatsvinden, maar ook een latere. Er geldt daarbij ook geen
    wettelijke termijn waarbinnen het nieuwe bestuurscollege gevormd moet zijn.
    Vanzelfsprekend is het wel gewenst dat het nieuwe bestuurscollege zo snel
    mogelijk na de verkiezing wordt geïnstalleerd. Dit geldt met name indien als
    gevolg van de verkiezing wijziging optreedt in de politieke samenstelling van het
    bestuurscollege. Totdat het nieuwe bestuurscollege is geïnstalleerd, zullen de
    ‘oude’ eilandgedeputeerden als demissionaire ‘eilandgedeputeerden’ in functie
    (kunnen) blijven.
    Andere wijzigingen als gevolg van de inwerkingtreding van de Nederlandse
    Kieswet
    Een andere wijziging als gevolg van de introductie van de Nederlandse Kieswet
    in de openbare lichamen ten opzichte van de Eilandenregeling Nederlandse
    Antillen is, dat het beroep tegen de beslissing van de eilandsraad tot toelating
    van nieuwbenoemde leden zal worden afgeschaft. Thans staat tegen deze
    beslissing rechtstreeks en enig beroep open op het Gemeenschappelijke Hof. In
    de nieuwe situatie waarbij er slechts zeven dagen liggen tussen stemming en
    eerste samenkomst, bestaat geen gelegenheid meer voor een
    beroepsmogelijkheid. De beslissing van de eilandsraad tot toelating van nieuwe
    leden is derhalve terstond na de bekendmaking onherroepelijk.
    Voorts zal als gevolg van de toepasselijkheid van de Kieswet voor
    eilandsraadsleden het tijdelijke verlof wegens ziekte of zwangerschap en
    bevalling worden geïntroduceerd. Op grond van deze regeling kunnen
    raadsleden die ziek of zwanger zijn, worden vervangen door een volgende
    kandidaat op de lijst voor een vaste periode van zestien weken. De overige
    wijzigingen als gevolg van de introductie van de Nederlandse Kieswet in de
    openbare lichamen betreffen verkiezingstechnische wijzigingen die hier verder
    buiten beschouwing zullen blijven.
    1.7.5. De Algemene wet bestuursrecht / de Wet administratieve
    rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba
    Hiervoor kwam ter sprake dat de Wet administratieve rechtspraak Bonaire, Sint
    Eustatius en Saba - de huidige Landsverordening administratief recht - in de
    openbare lichamen zal gaan gelden. Dit zal in beginsel zowel gelden voor
    besluiten die door de bestuursorganen van de openbare lichamen worden
    genomen, als voor Nederlandse bestuursorganen die besluiten nemen die
    hoofdzakelijk de rechtsfeer van de openbare lichamen betreffen. Dit laatste zal
    worden geregeld via een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht.
    17
    Tegen genoemde besluiten zal door de toepasselijkheid van de Wet
    administratieve rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba beroep open staan
    bij het in de openbare lichamen gevestigde Gerecht van Eerste Aanleg, gevolgd
    door hoger beroep bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Curaçao,
    Aruba, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit Gerecht van
    Eerste Aanleg en het Gemeenschappelijk Hof zullen worden ingesteld bij een
    consensusrijkswet die al eerder ter sprake kwam. Tegen een besluit van de
    eilandsraad tot ontslag van een gedeputeerde wegens verlies van de vereisten
    voor het lidmaatschap, zal dan ook opgekomen kunnen worden bij het Gerecht
    in Eerste Aanleg, gevolgd door hoger beroep op het Gemeenschappelijk Hof.
    Bij wet kan een afwijkende beroepsprocedure worden geregeld. Zo voorziet
    voorliggend wetsvoorstel er in dat tegen het koninklijk besluit tot schorsing en
    vernietiging van een besluit van een orgaan van de openbare lichamen,
    uitsluitend beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
    de Raad van State. De hoofdregel is echter dat de rechtsbescherming ter
    plaatse plaatsvindt.
    De Landsverordening Administratieve Rechtspraak bevat uitsluitend
    bestuursprocesrecht en geen materieel bestuursprocesrecht. Dit zal in de
    nieuwe situatie zo blijven. Het materiële recht van de Algemene wet
    bestuursrecht (de hoofdstukken 1 tot en met 5, 9 en 10) zal echter voor het
    grootste gedeelte worden ingevoerd in de openbare lichamen. Uit een wijziging
    van de Algemene wet bestuursrecht zal volgen dat de hoofdstukken 1 tot en met
    5, 9 en 10 ook in de openbare lichamen van toepassing zullen zijn voor zover
    het gaat om wetgeving die van herkomst Nederlands is, zoals voorliggend
    wetsvoorstel. De toepasselijkheid geldt ook voor de bestuursorganen van de
    openbare lichamen zelf. Het voorgaande betekent dat dit wetsvoorstel uitgaat
    van de gelding van de Algemene wet bestuursrecht voor wat betreft het
    materiële deel. Zo dient dit voorstel onder meer te worden bezien tegen de
    achtergrond van Titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht
    (Klachtbehandeling door een ombudsman). Ook wordt hier expliciet genoemd
    dat de in Titel 10.2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bepalingen
    inzake toezicht op bestuursorganen (goedkeuring, schorsing en vernietiging) in
    voorkomende gevallen van toepassing zullen zijn. Naast deze titels zullen dus
    ook overigens de bepalingen uit genoemde hoofdstukken van toepassing zijn.
    Op de consequenties van één en ander zal worden ingegaan in de toelichting op
    bedoelde wijziging van de Algemene wet bestuursrecht.
    18
    Hoofdstuk 2. De organen van het eilandsbestuur en hun bevoegdheden
    2.1. Algemeen
    2.1.1. Institutionele vormgeving
    Het bestuur van het openbaar lichaam wordt gevormd door drie
    bestuursorganen: de eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber. Het
    bestuurscollege bestaat uit de gezaghebber en de eilandgedeputeerden. De drie
    bestuursorganen zijn vergelijkbaar met onderscheidenlijk de gemeenteraad, het
    college van burgemeester en wethouders en de burgemeester in een gemeente.
    Gekozen is voor handhaving van de bestaande benamingen van de
    bestuursorganen van een eilandgebied.12 Hiermee wordt beoogd aansluiting te
    behouden met de bestuurspraktijk op de eilanden en tevens de openbare
    lichamen te onderscheiden van gemeenten.
    Dualisme
    Met de drie eilanden is afgesproken dat het bestuursmodel van de openbare
    lichamen dualistisch wordt. Omdat de Slotverklaring tevens stelt dat de wettelijke
    bepalingen inzake Nederlandse gemeenten van overeenkomstige toepassing
    zullen zijn, wordt het dualisme op de eilanden op soortgelijke wijze ingevoerd als
    in Nederland. In Nederland is op gemeentelijk niveau sinds 2002 sprake van een
    gematigd dualistisch stelsel. Met dit stelsel wordt een duidelijker rolverdeling
    beoogd tussen het vertegenwoordigend orgaan (de eilandsraad) en het dagelijks
    bestuur (het bestuurscollege). Doelstellingen zijn daarbij het vergroten van de
    slagvaardigheid van het bestuur en het versterken van de controlerende functie
    van de eilandsraad, alsmede de versterking van de herkenbaarheid van het
    lokale bestuur voor de burger.
    In het gematigd dualistische stelsel dat wordt ingevoerd is de eilandsraad, naast
    volksvertegenwoordiging, het kaderstellende en controlerende orgaan. De
    eilandsverordeningen worden in beginsel door de eilandsraad vastgesteld.
    Voorts berust het budgetrecht bij de eilandsraad. De eilandgedeputeerden
    worden door de eilandsraad benoemd en zijn, evenals de gezaghebber, aan
    deze verantwoording schuldig. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam
    wordt gevoerd door het bestuurscollege. Een belangrijk kenmerk van het
    dualisme is dat de functies van eilandsraadlid en eilandgedeputeerde
    onverenigbaar zijn. Bij de invoering van het dualisme in Nederland is tevens
    voorgeschreven dat er een (gemeenschappelijke) rekenkamer of
    rekenkamerfunctie dient te zijn en dat de gemeenteraad de beschikking heeft
    over een griffier, opdat de raad zijn controlerende en kaderstellende taak goed
    kan uitvoeren. Deze vereisten zullen ook voor de openbare lichamen gaan
    gelden, met dien verstande dat vanwege de kleinschaligheid van de eilanden
    voor hen een gezamenlijke rekenkamer verplicht zal zijn.
    12 Thans bestaat het bestuurscollege uit de gezaghebber en de gedeputeerden. Om echter verwarring met de
    Nederlandse provinciale gedeputeerde te voorkomen, is gekozen voor de benaming “eilandgedeputeerde”.
    19
    In de Slotverklaring is afgesproken dat het dualisme op de drie eilanden
    geleidelijk kan worden ingevoerd. De primaire bevoegdheidsverdeling tussen de
    eilandsraad en het bestuurscollege wordt in deze wet geregeld en treedt direct in
    werking. Voorts kennen de desbetreffende medebewindswetten die zullen
    gelden een eigen bevoegdheidsverdeling. De bevoegdheidsverdeling tussen de
    eilandsraad en het bestuurscollege zal geleidelijk dualistisch worden. Voor
    Nederlands-Antilliaanse wetgeving die (vooralsnog) van kracht zal blijven zal de
    taakverdeling tussen de eilandsraad en het bestuurscollege blijven zoals thans
    is geregeld. Voor de Nederlandse wetgeving die in de loop van de tijd gaat
    gelden op de eilanden en waarin medebewind wordt gevorderd, zal de
    (dualistische) bevoegdheidsverdeling zoals in die wetgeving omschreven,
    worden gevolgd.
    De onverenigbaarheid van de functies van eilandsraadlid en eilandgedeputeerde
    zal van kracht worden bij het aantreden van de eerstvolgende eilandsraad na
    ingang van de nieuwe status. De eerstvolgende verkiezingen voor de
    eilandsraad worden gehouden in 2011. Dit betekent dat pas bij het aantreden
    van het nieuwe bestuurscollege in 2011 de eilandgedeputeerden geen lid meer
    mogen zijn van de eilandsraad. De eilanden krijgen voorts een jaar de tijd,
    gerekend vanaf de ingang van de nieuwe status, om te komen tot de aanstelling
    van een eilandgriffier en twee jaar om over te gaan tot de instelling van de
    gezamenlijke rekenkamer.
    Invoering van het dualisme vergt ook een verandering in de werkwijze en de
    politieke cultuur. De invoering van het dualisme op de drie eilanden zal daarom
    worden begeleid met opleidings- en voorlichtingsbijeenkomsten. Het zal, net als
    in Nederland, tijd kosten voordat eilandsraadsleden en eilandgedeputeerden
    gewend zijn aan de nieuwe rolverdeling en posities in het eilandsbestuur. Het
    politieke en bestuurlijke verhoudingen zullen geleidelijk aan veranderen.
    2.1.2. Bevoegdheden van het eilandsbestuur
    De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van het
    openbaar lichaam wordt aan het eilandsbestuur overgelaten. Dit wordt ook wel
    aangeduid als autonomie. De term “huishouding”, wat zoveel betekent als de
    “eigen” aangelegenheden, stelt overigens een ondergrens aan de autonome
    verordenende bevoegdheid: eilandsverordeningen dienen zich te beperken tot
    het belang van het openbaar lichaam. Het eilandsbestuur mag niet treden in de
    bijzondere belangen van de ingezetenen. Voorts is er ook een bovengrens aan
    de lokale autonomie: eilandsverordeningen mogen niet in strijd zijn met hoger
    recht.
    Beslissingen die bij of krachtens de onderhavige wet dan wel de Wet financiële
    verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden
    gevorderd, zoals het vaststellen van de begroting, behoren tot de autonome
    sfeer. Daarnaast kunnen regeling en bestuur van het eilandsbestuur worden
    gevorderd bij of krachtens een andere wet ter verzekering van de uitvoering
    20
    daarvan. Is sprake van een andere wet die beslissingen van het eilandsbestuur
    vordert, dan is sprake van medebewind.
    Het onderscheid tussen autonomie en medebewind is relevant voor de vraag
    welk toezichtregime van toepassing is. De wet stelt namelijk hogere eisen aan
    bestuurlijk ingrijpen in geval van verwaarlozing van autonome taken dan bij
    verwaarlozing van medebewindstaken. Bij verwaarlozing van taken in
    medebewind treedt het bestuurscollege in de plaats van de eilandsraad, terwijl
    de Rijksvertegenwoordiger in de plaats treedt van het bestuurscollege
    onderscheidenlijk de gezaghebber. Indien het bestuur van het openbaar lichaam
    zijn autonome taken grovelijk verwaarloost (denk bijvoorbeeld aan het weigeren
    tot de instelling van de gezamenlijke rekenkamer over te gaan of het weigeren
    de begroting vast te stellen), dient een afzonderlijke wet in formele zin daarin te
    voorzien.
    Bij de toedeling van taken in medebewind kan zo nodig onderscheid worden
    gemaakt tussen de openbare lichamen. Dit wordt ook wel differentiatie
    genoemd. De behoefte aan differentiatie zal vermoedelijk sterk afhankelijk zijn
    van de bestuurskracht van de eilanden. Uitgangspunt is echter een voor de drie
    eilanden uniforme toedeling van taken en bevoegdheden.
    Het Rijk vergoedt de kosten die de openbare lichamen maken ter uitvoering van
    medebewindstaken.
    De gezaghebber en het bestuurscollege zijn bevoegd bestuursdwang toe te
    passen tot handhaving van regels welke zij uitvoeren. De bevoegdheid tot het
    toepassen van bestuursdwang brengt met zich dat zij tevens bevoegd zijn tot het
    opleggen van een last onder dwangsom.
    Besluiten van het eilandsbestuur die algemeen verbindende voorschriften
    inhouden, zoals eilandsverordeningen met externe werking (denk aan
    belastingverordeningen en subsidieregelingen), verbinden pas wanneer zij zijn
    bekend gemaakt. De bekendmaking geschiedt door plaatsing in het
    afkondigingsblad van het openbaar lichaam. Hierin verschilt de regeling van die
    in de Gemeentewet, waar een gemeente als alternatief kan kiezen voor
    opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde
    uitgave. De eilandgebieden beschikken thans echter al over een eigen
    afkondigingsblad en het ligt dan ook in de rede om de afkondiging ook in de
    toekomst hierin te laten plaatsvinden. Voorts dienen de besluiten, inhoudende
    algemeen verbindende voorschriften, voor een ieder kosteloos ter inzage te
    liggen op het bestuurskantoor.
    De bekendmaking dient onderscheiden te worden van de inwerkingtreding. De
    besluiten zullen doorgaans zelf het moment van inwerkingtreding bepalen.
    Indien dat niet het geval is, treden zij in werking op de achtste dag na die van de
    bekendmaking.
    21
    2.2. De eilandsraad
    2.2.1. De inrichting en samenstelling van de eilandsraad
    Voor de verkiezing van de leden van de eilandsraad geldt het kiesstelsel van
    evenredige vertegenwoordiging, zoals dat thans ook het geval is. De
    verkiezingen zijn geheim. Het recht de leden van de eilandsraad te kiezen (het
    actief kiesrecht), alsmede de organisatie van de verkiezingen, wordt geregeld in
    de Kieswet. De eilandsraad heeft een zittingsduur van vier jaren. Tussentijdse
    ontbinding van de eilandsraad vanwege een politiek conflict met het
    bestuurscollege is dus niet mogelijk. De eilandsraad kan alleen tussentijds
    worden ontbonden in het geval dat het bestuur van het openbaar lichaam zijn
    taken grovelijk verwaarloost. Een afzonderlijke wet dient in deze tussentijdse
    ontbinding te voorzien.
    Het aantal leden van een gemeenteraad wordt berekend aan hand van de staffel
    in de Gemeentewet (artikel 8). Toepassing van deze staffel voor de berekening
    van het aantal leden van een eilandsraad zou betekenen dat Bonaire vijftien en
    Sint Eustatius en Saba elk negen eilandsraadsleden zouden krijgen.13 De
    eilandsraad van het eilandgebied Bonaire bestaat thans echter uit negen leden.
    De eilandsraden van de eilandgebieden Sint Eustatius en Saba bestaan elk uit
    vijf leden. Het overnemen van de staffel uit de Gemeentewet zou dus een forse
    toename van het aantal eilandsraadsleden ten opzichte van de huidige situatie
    betekenen. Uitbreiding van het huidige aantal eilandsraadsleden kan in de
    praktijk voor problemen zorgen door de geringe bevolkingsomvang van de
    eilanden. Bovendien kennen de eilandgebieden thans nog een monistisch
    bestuurssysteem, waarbij de gedeputeerden tevens lid zijn van de eilandsraad.
    Invoering van het dualisme betekent dus ook al een toename van het aantal
    politici. Voorgesteld worden daarom het huidige aantal eilandsraadsleden in
    beginsel te handhaven.
    Om flexibel in te kunnen spelen op de invoering van het dualistisch
    bestuurssysteem en de wijziging van het takenpakket in medebewind, wordt
    tevens voorgesteld de eilandsraad de bevoegdheid te verlenen het aantal leden
    hoger vast te stellen, met dien verstande dat het aantal leden altijd een oneven
    aantal bedraagt en het aantal leden niet hoger kan worden gesteld dan het
    aantal waarop de eilanden volgens de staffel van de Gemeentewet recht zouden
    hebben, te weten vijftien voor Bonaire en negen voor Sint Eustatius en Saba.
    Vermeerdering of vermindering van het aantal leden van de eilandsraad kan niet
    tijdens de zittingsduur van de eilandsraad plaatsvinden, maar treedt pas in
    werking bij de eerstvolgende periodieke verkiezing.
    De gezaghebber is voorzitter van de eilandsraad en kan aan de beraadslaging
    deelnemen. Hij is echter géén lid van de eilandsraad en neemt dan ook niet aan
    13 Per 1 januari 2007 had Bonaire naar schatting 11.537 inwoners, Sint Eustatius 2699 inwoners en Saba 1491
    inwoners. Bron: CBS Nederlandse Antillen.
    22
    de stemmingen deel, zelfs niet als de stemmen zouden staken. Om deze reden
    dient het aantal leden dan ook altijd oneven te zijn. Bij verhindering of
    ontstentenis van de gezaghebber wordt hij in het dualistisch bestuurssysteem
    als voorzitter van de eilandsraad waargenomen door een lid van de eilandsraad.
    Dit lid zal in voorkomend geval de vergaderingen voorzitten, de oproep tot de
    vergadering doen uitgaan, de stukken die van de eilandsraad uitgaan
    ondertekenen, enz.
    De vereisten voor het lidmaatschap
    Om lid van de eilandsraad te kunnen zijn, moet men ingezetene zijn van het
    openbaar lichaam, de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en niet zijn
    uitgesloten van het kiesrecht. Van het (actief en passief) kiesrecht voor de
    eilandsraad is uitgesloten degene die wegens het plegen van een bij de wet
    aangewezen misdrijf onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten
    minste een jaar en als bijkomende straf door de rechter is uitgesloten van het
    kiesrecht.
    Voorts is ook het Nederlanderschap een vereiste voor het lidmaatschap van de
    eilandsraad. Hierin wijkt dit wetsvoorstel af van de Gemeentewet, waarin immers
    is bepaald dat ook niet-Nederlanders lid van de gemeenteraad kunnen worden
    (met dien verstande dat aanvullende vereisten gelden ingeval men geen
    onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie). De redenen om het
    lidmaatschap van de eilandsraad voor te behouden aan hen die in het bezit zijn
    van de Nederlandse nationaliteit, zijn tweeledig. In de eerste plaats houdt deze
    keuze verband met de geringe bevolkingsomvang van de eilanden en de relatief
    hoge arbeidsmigratie in het Caribische gebied. Hierdoor kan de invloed van
    vreemdelingen in het eilandsbestuur in korte tijd onevenredig groot worden. De
    tweede reden is dat in de Kieswet een voorziening worden getroffen waarmee
    aan de leden van de eilandsraad het kiesrecht voor de Eerste Kamer wordt
    toegekend. Omdat de openbare lichamen niet provinciaal zijn ingedeeld, kunnen
    de inwoners niet “meestemmen” via Provinciale Staten van een Nederlandse
    provincie. Er zal daarom op andere wijze in het kiesrecht voor de Eerste Kamer
    moeten worden voorzien. De Eerste Kamer vormt samen met de Tweede Kamer
    en de regering de wetgevende macht (artikel 81 Grondwet). Het is gewenst dat
    slechts Nederlanders invloed hebben op de samenstelling daarvan. De leden
    van Provinciale Staten, die thans de Eerste Kamer kiezen, moeten daarom de
    Nederlandse nationaliteit bezitten. Dit vereiste wordt doorgetrokken voor de
    leden van de eilandsraad, wil men hen kiesrecht voor de Eerste Kamer kunnen
    toekennen. De verkiezingen voor de eilandsraad zullen dan in verband met de
    verkiezing van de Eerste Kamer samenvallen met de verkiezingen voor de
    Provinciale Staten.
    Indien een lid van de eilandsraad niet langer voldoet aan één van de vereisten
    voor het lidmaatschap of een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking
    vervult – waarover later meer – is hij verplicht dit mee te delen aan de
    eilandsraad. Met die mededeling is zijn lidmaatschap van rechtswege geëindigd.
    23
    Indien hij nalaat zulks mee te delen, waarschuwt de gezaghebber hem
    schriftelijk. De gezaghebber heeft thans ook die bevoegdheid. In gemeenten
    berust deze bij het college. Het betrokken lid kan




0.3441 // 35