Memorie van Toelichting WolBES
Download This Document (.pdf)
-
Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Memorie van toelichting
Inhoudsopgave
I Algemeen
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1. Algemeen
1.2. Voorgeschiedenis
1.3. Voorlichting Raad van State van het Koninkrijk
1.4. Doelstelling en karakter van de wet
1.5. De plaats van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba in het Nederlandse staatsbestel
1.6. Veranderingen ten opzichte van de positie van eilandgebied van
de Nederlandse Antillen
1.7. Verhouding tot andere wetgeving
1.7.1. Inleiding
1.7.2. De invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba
1.7.3. De Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba
1.7.4. De Kieswet
1.7.5. De Algemene wet bestuursrecht / de Wet administratieve
rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Hoofdstuk 2 De organen van het eilandsbestuur en hun bevoegdheden
2.1. Algemeen
2.1.1. Institutionele vormgeving
2.1.2. Bevoegdheden van het eilandsbestuur
2.2. De eilandsraad
2.2.1. De inrichting en samenstelling van de eilandsraad
2.2.2. De bevoegdheden van de eilandsraad
2.3. Het bestuurscollege
2.3.1. De inrichting en samenstelling van het bestuurscollege
2.3.2. De bevoegdheid van het bestuurscollege
2.4. De gezaghebber
2.4.1. Algemeen
2.4.2. De bevoegdheden van de gezaghebber
2.5. De gezamenlijke rekenkamer
2.6. De ombudsman
2.7. De commissies
2.8. De geldelijke voorzieningen
2.8.1. Algemeen
2.8.2. Rechtspositie eilandsraadsleden en commissieleden
2
2.8.3. Rechtspositie eilandgedeputeerden
2.8.4. Rechtspositie gezaghebber
2.8.5. Rechtspositie Rijksvertegenwoordiger
2.9. De eilandsecretaris en de eilandgriffier
Hoofdstuk 3 De verhouding tot het Rijk
3.1. De Rijksvertegenwoordiger
3.1.1. Inleiding
3.1.2. Algemeen
3.1.3. De bevoegdheid van de Rijksvertegenwoordiger.
II Artikelsgewijs
PM
3
Hoofdstuk 1. Inleiding
1.1. Algemeen
Dit wetsvoorstel strekt er toe de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba in te stellen, alsmede de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van
hun besturen te regelen. Bovendien worden regels gesteld over de verhouding
van deze openbare lichamen tot het Rijk. Het voorstel is tot stand gekomen in
het kader van de staatkundige hervorming binnen het Koninkrijk. De hervorming
beoogt de eilandgebieden Curaçao en Sint Maarten de status van land binnen
het Koninkrijk te laten verkrijgen en de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius
en Saba te laten toetreden tot het Nederlandse staatsbestel. Het land
Nederlandse Antillen zal worden opgeheven.
De regeling van de staatkundige hervorming geschiedt op verschillende niveaus
en in verschillende wetten. Op Koninkrijksniveau wordt de staatkundige
hervorming geregeld bij de Rijkswet wijziging Statuut in verband met de
opheffing van de Nederlandse Antillen.1 Bij deze rijkswet wordt het land de
Nederlandse Antillen opgeheven, verkrijgen de eilandgebieden Curaçao en Sint
Maarten de hoedanigheid van land in het Koninkrijk en worden de
eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel van het Nederlandse
staatsbestel. Deze rijkswet dient in werking te treden alvorens het onderhavige
wetsvoorstel in werking kan treden. Op Koninkrijkniveau worden bovendien
verschillende onderwerpen geregeld in zogenoemde consensusrijkswetten. Het
betreft onder meer de regeling van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van
Curaçao, Aruba, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, de
regeling van de openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van
Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de regeling van de politie van Curaçao, van
Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Curaçao en Sint Maarten zullen in verband met de staatkundige hervorming
eigen wetgeving voor het nieuwe land Curaçao onderscheidenlijk het land Sint
Maarten moeten vaststellen. De constituties van de nieuwe landen worden
geregeld in de Staatsregeling van Curaçao en de Staatsregeling van Sint
Maarten.
Wegens de toetreding van Bonaire, Sint Eustatius en Saba tot het Nederlandse
staatsbestel worden, naast het onderhavige wetsvoorstel, onder meer de
volgende Nederlandse wetsvoorstellen ingediend:
• de Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba;
• de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
• de Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
1 Kamerstukken II, ………..PM
4
• de Wet tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe
staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar
lichaam binnen Nederland.
De Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba stelt regels met betrekking tot de financiële functie van de openbare
lichamen, hun bevoegdheid tot het heffen van belastingen en hun financiële
verhouding met het Rijk.
De Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba bevat
algemene regels over het recht dat van toepassing wordt in de openbare
lichamen. Tevens wordt in deze wet zoveel mogelijk het algemene
overgangsrecht geregeld.
Bij de Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
wordt de oorspronkelijk Nederlands-Antilliaanse regelgeving, die na de ingang
van de nieuwe status in de openbare lichamen van kracht blijft, voor zover nodig
aangepast. Bovendien wordt bij die wet de Nederlandse regelgeving, die met
ingang van de nieuwe status op de drie eilanden van kracht wordt, aangepast.
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet regelt het kiesrecht van de
inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor de verkiezing van de leden
van de Tweede Kamer en voor de (indirecte) verkiezing van de leden van de
Eerste Kamer. Ook wordt bij deze wet het kiesrecht voor het Europees
Parlement gewijzigd, zodanig dat de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en
Saba aan deze verkiezingen kunnen deelnemen op dezelfde wijze als kiezers in
Nederland. Verder wordt met dat voorstel de verkiezing van de leden van de
eilandsraden, het begin van het lidmaatschap van de eilandsraad en eventuele
veranderingen hierin, in de Kieswet geregeld.
In paragraaf 1.7 wordt nader ingegaan op bovengenoemde Nederlandse
wetsvoorstellen.
1.2. Voorgeschiedenis
Aan de staatskundige hervorming gaat een lange geschiedenis vooraf. Tijdens
de in 1981 gehouden conferentie van de Nederlandse Antillen, de eilanden van
de Nederlandse Antillen en Nederland (Ronde Tafel Conferentie) is het recht
van de bevolking van elk van de – toen nog – zes eilandgebieden van de
Nederlandse Antillen om zelf haar politieke status te bepalen, onderschreven.
Hieraan is toen toegevoegd dat geen der aan de conferentie deelnemende
landen of eilanden zich zal verzetten tegen de uitoefening van dit
zelfbeschikkingsrecht. De Nederlandse Antillen, de eilandgebieden van de
Nederlandse Antillen en Nederland, hebben tijdens deze conferentie ook het
Nederlandse standpunt onderschreven dat Nederland het recht heeft mee te
beslissen over zijn verhoudingen tot die eilanden die de voorkeur geven aan het
behouden van staatsrechtelijke banden met Nederland.2
2 Conferentie van de Nederlandse Antillen, de eilanden van de Nederlandse Antillen en Nederland (16 t/m 25
februari 1981, stenografisch verslag, p. 23 (Van der Stee, voorzitter) en p. 24/25 (P.J.G. Kapteyn).
5
In 1983 heeft Aruba te kennen gegeven gebruik te willen maken van het
zelfbeschikkingsrecht door definitief te kiezen voor de onafhankelijkheid, te
realiseren in 1996.3 Door de landen van het Koninkrijk is er destijds mee
ingestemd dat Aruba als overgang naar de onafhankelijkheid voor een periode
van tien jaar de hoedanigheid zou verkrijgen van land in het Koninkrijk. Deze
status is ingaan op 1 januari 1986. Het verkrijgen van deze «status aparte» door
Aruba hield in dat dit eiland het Antilliaanse staatsverband verliet, maar niet het
Koninkrijksverband. Bij rijkswet van 15 december 19944 is de datum waarop
Aruba onafhankelijk zou worden uit het Statuut voor het Koninkrijk geschrapt en
is de in het Statuut neergelegde rechtsorde ten aanzien van Aruba voortgezet.
De eilandsbesturen van Bonaire en Saba hebben in september 2004
onderscheidenlijk november 2004 referenda gehouden in het kader van het
zelfbeschikkingsrecht.5 Op beide eilanden sprak de bevolking zich uit voor een
directe (constitutionele) band met Nederland. Het eilandsbestuur van Sint
Eustatius heeft in april 2005 een referendum georganiseerd.6 De bevolking van
dit eiland heeft er in meerderheid voor gekozen om deel te gaan uitmaken van
“een nieuw vorm te geven Nederlandse Antillen”. Op de twee andere
Nederlands-Antilliaanse eilanden Curaçao en Sint Maarten hebben de
eilandsbesturen ook referenda gehouden. Een ruime meerderheid van de
kiezers op Sint Maarten sprak zich in juni 2000 uit voor de status van land
binnen het Koninkrijk. In april 2005 heeft de bevolking van Curaçao in
meerderheid gekozen voor de status van autonoom land binnen het Koninkrijk.
De uitslagen van de referenda wijzen uit dat een overgrote meerderheid van de
bevolking van de vijf eilanden binnen het Koninkrijk wenst te blijven. Op vier van
de vijf eilanden is de bevolking echter niet langer voorstander van het
voortzetten van de Nederlandse Antillen als staatkundige eenheid. De
eilandsraad van Sint Eustatius heeft – gezien de uitslagen van de referenda op
de andere eilanden – bij motie van 11 mei 2005 deze uitslagen “onderkend” en
de bereidheid uitgesproken om in onderling overleg te komen tot nieuwe
staatkundige verhoudingen.
3 Kamerstukken II, 1984/85, nr. 18826 (R 1275), nr. 3, p. 7 (Wijziging van het Statuut voor het Koninkrijk der
Nederlanden, houdende losmaking van Aruba uit het Staatsverband van de Nederlandse Antillen).
4 Staatsblad 1995, 1.
5 Op 10 september 2004 is op Bonaire een referendum gehouden. Het opkomstpercentage bedroeg 56,1%. De
uitslag was als volgt: optie A - binnen de Antillen blijven: 15,9%; optie B - een directe band met Nederland:
59,5%; optie C - autonoom land binnen het Koninkrijk: 24,1%; optie C - onafhankelijkheid van het Koninkrijk:
0,5%. De Eilandsraad van Bonaire heeft bij motie van 22 april 2005 deze uitslag bevestigd.
Op 5 november 2004 is op Saba een referendum gehouden. Het opkomstpercentage bedroeg 78%. De uitslag
was als volgt: optie A - directe constitutionele relatie met Nederland: 86%; optie B - deel blijven uitmaken van
de Nederlandse Antillen: 13%; optie C - onafhankelijkheid: 1%. De Eilandsraad van Saba heeft bij besluit van
29 november 2004 de uitslag van het referendum bevestigd.
6 Op 8 april 2005 is op Sint Eustatius een referendum gehouden. Het opkomstpercentage bedroeg 56%. De
uitslag was als volgt: optie A - Sint Eustatius gaat deel uitmaken van een nieuw vorm te geven Nederlandse
Antillen: 76,60%; optie B - Sint Eustatius gaat directe banden aan met Nederland: 20,56%; optie C - Sint
Eustatius wordt een deel van Nederland: 2,18%; optie D - Sint Eustatius wordt een onafhankelijke staat:
0,64%. De Eilandsraad van Sint Eustatius heeft bij besluit van 20 april 2005 de uitslag van het referendum
bevestigd.
6
De uitkomst van de referenda vormde een basis voor verdere gesprekken over
de staatkundige toekomst van de eilanden. In oktober 2005 werd een
Hoofdlijnenakkoord gesloten tussen Nederland, de Nederlandse Antillen,
Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Gezamenlijk is toen
geconstateerd dat de Nederlandse Antillen zich in de loop der tijd niet hadden
ontwikkeld tot één natie en één volk en dat het huidige Antilliaanse
staatsverband niet meer in staat is de problemen van de eilanden daadkrachtig
aan te pakken. Besloten werd om gezamenlijk een proces tot staatkundige
hervorming te starten dat zou kunnen leiden tot het opheffen van het land de
Nederlandse Antillen. Tevens werd afgesproken nog in 2005 een Start-Ronde
Tafel Conferentie te organiseren.
Tijdens de Start-Ronde Tafel Conferentie van november 2005 hebben de drie
landen van het Koninkrijk en de vijf eilanden van de Nederlandse Antillen zich
uitgesproken voor een gezamenlijke toekomst binnen het Koninkrijk. Besloten is
dat het beoogde eindperspectief voor de eilandgebieden Curaçao en Sint
Maarten de status van land binnen het Koninkrijk is, en voor de eilandgebieden
Bonaire, Sint Eustatius en Saba een nieuwe status van bijzondere aard (sui
generis) binnen het Koninkrijk, waarbij er een directe band is met Nederland.
Op 11 oktober 2006 bereikten de delegaties van Nederland, Bonaire, Sint
Eustatius en Saba, in aanwezigheid van de delegatie van de Nederlandse
Antillen, overeenstemming over de status van de eilanden in de nieuwe
structuur.7 Afgesproken is dat de drie eilanden een staatsrechtelijke positie
binnen het Nederlandse staatsbestel krijgen door de eilanden in te richten als
openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Grondwet. Ook is
overeengekomen dat de wettelijke bepalingen inzake Nederlandse gemeenten
van overeenkomstige toepassing zullen zijn, met inachtneming van de bij of
krachtens de wet op te nemen bijzondere bepalingen. Verder is afgesproken dat
de toekomstige interne staatkundige structuur van de drie eilanden gelijk zal zijn
en dat het bestuursmodel dualistisch is.8
Tijdens een bestuurlijk overleg op 31 januari 2008 tussen Nederland, Bonaire,
Sint Eustatius en Saba is overeenstemming bereikt over de uitgangspunten voor
het onderhavige wetvoorstel.9 Dit wetsvoorstel is in lijn met deze
uitgangspunten.
1.3. Voorlichting Raad van State van het Koninkrijk
De afspraken in de Slotverklaring van 11 oktober 2006 over de staatsrechtelijke
positie en de interne structuur van de drie eilanden zijn tot stand gekomen aan
de hand van de voorlichting van de Raad van State van het Koninkrijk van 18
7 Kamerstukken II, 2006/07, 30 800 IV, nr. 5, bijlage.
8 In de openbare vergadering van de eilandsraad van het eilandgebied Bonaire van 17 oktober 2006 is de
Slotverklaring van 11 oktober 2006 unaniem bekrachtigd. De eilandsraden van de eilandgebieden Saba en Sint
Eustatius hebben elk afzonderlijk bij motie van 6 november 2006 eveneens de slotverklaring bekrachtigd.
9 Kamerstukken II, 2007/08, 31 200 IV, nr. 28.
7
september 2006.10 De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties heeft bij brief van 7 juni 2006, mede namens de Ministerpresident
van de Nederlandse Antillen, om deze voorlichting verzocht.11 De
voorlichting betreft de hervorming van de staatkundige verhoudingen van de
Antilliaanse eilanden binnen het Koninkrijk, in het bijzonder ten aanzien van de
nieuwe constitutionele positie van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
De Raad heeft afdeling I aangewezen om deze voorlichting namens de Raad te
geven.
In de voorlichting geeft de afdeling in overweging de drie eilanden een positie te
verschaffen binnen het Nederlandse staatsbestel die rekening houdt met de
bijzondere eisen die aan het bestuur worden gesteld. Het model van de
Nederlandse gemeente is volgens de afdeling niet zonder meer bruikbaar. Naar
bevolkingsomvang zijn de drie eilanden kleiner (twee ervan veel kleiner) dan
voor een gemeente wenselijk wordt geacht. Ook naar taken en problemen
onderscheiden ze zich sterk. Door de grote afstand, het insulaire karakter (met
bijgevolg eigen lucht- en zeehavens op elk der eilanden), de kleine oppervlakte,
een moeilijk reliëf en de economische afhankelijkheid van slechts enkele
producten zullen volgens de afdeling van de Nederlandse wetgeving afwijkende
voorzieningen moeten worden getroffen.
In plaats van de eilanden op te nemen in de gewone structuur van de
Nederlandse territoriale decentralisatie (provincies en gemeenten), adviseert de
afdeling de drie eilanden bij wet in te richten als openbare lichamen in de zin van
artikel 134 van de Grondwet. Op deze basis is eerder het bestuur geregeld voor
de Zuidelijke IJsselmeerpolders, alsmede voor Elten en Tudderen, gebieden die
om uiteenlopende redenen evenmin pasten in de gewone structuur van de
territoriale decentralisatie. Indien Bonaire, Sint Eustatius en Saba onderdeel
worden van het land Nederland is het volgens de afdeling logisch de
Nederlandse Grondwet van toepassing te verklaren.
Volgens de afdeling zullen de provinciale bevoegdheden die in Nederland
gelden deels aan de regering van Nederland moeten worden toegekend, deels
zullen deze - in het bijzonder waar het gaat om bepaalde verordenende
bevoegdheden - door de eilanden zelf moeten worden uitgeoefend.
De eigenstandige positie van de drie eilanden binnen het Nederlandse
staatsverband beantwoordt volgens de afdeling aan de wijze waarop zij op dit
moment hun zelfbeschikkingsrecht wensen uit te oefenen.
1.4. Doelstelling en karakter van de wet
In dit wetsvoorstel worden de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba ingesteld. Bovendien worden overeenkomstig artikel 134, tweede en derde
10 Kamerstukken II, 2006/07, 30 800 IV, nr 3, bijlage, en nr. 4.
11 Kamerstukken II, 2006/07, 30 800 IV, nr. 8, bijlage.
8
lid, van de Grondwet de inrichting van deze openbare lichamen, de
samenstelling en bevoegdheid van hun besturen alsmede het toezicht op hun
besturen en de verhouding tot het Rijk, geregeld.
Door inrichting van de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar
lichaam, in plaats van gemeente, wordt de bijzondere positie van de eilanden in
het Nederlandse staatsbestel tot uitdrukking gebracht (status sui generis). De
bijzondere positie houdt in dat er op de drie eilanden – die deel uitmaken van het
Nederlandse grondgebied – regels kunnen gelden die afwijken van de
rechtsorde in het Europese deel van Nederland. Bij aanvang van de nieuwe
staatsrechtelijke positie binnen Nederland zal de Nederlands-Antilliaanse
regelgeving in de openbare lichamen van toepassing blijven. De Nederlandse
wetgeving zal geleidelijk worden ingevoerd. Afwijkingen op deze wetgeving zijn
echter noodzakelijk gezien onder andere de bevolkingsomvang van de drie
eilanden, de grote afstand met Nederland en het insulaire karakter.
Bij de onderhavige regeling van de bestuurlijke inrichting van de drie openbare
lichamen wordt in beginsel de Gemeentewet gevolgd. De kleinschaligheid op de
eilanden (inclusief nauwe familiebanden) maakt dat in bepaalde gevallen
afwijkingen van de Nederlandse situatie gewenst zijn om de deugdelijkheid van
bestuur te waarborgen. Daarnaast kan de grote afstand tot Nederland een grond
vormen om de bestuurlijke inrichting op andere wijze vorm te geven.
Overigens zijn de regels in de Gemeentewet inzake de financiën niet in het
onderhavige wetsvoorstel opgenomen maar in het voorstel voor de Wet
financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het
gaat met name om de regels over lokale belastingen, de begrotingcyclus en de
jaarrekening. Voor de overzichtelijkheid zijn deze regels samengevoegd met de
regels ten aanzien van de financiële verhouding tussen het Rijk en de openbare
lichamen.
Zonder wijziging van de Grondwet kan de inrichting als openbaar lichaam
slechts tijdelijk zijn. Op de eilanden is immers sprake van een leefgemeenschap
die sterk is te vergelijken met gemeenten. De grondwettelijke waarborgen voor
gemeenten gelden echter niet voor openbare lichamen. Deze waarborgen
kunnen vanzelfsprekend ook bij gewone wet worden geregeld – zoals bij deze
wet ook gebeurt – maar dit onderscheid is ongewenst. In de Grondwet wordt er
bovendien vanuit gegaan dat Nederland territoriaal is ingedeeld in provincies en
gemeenten. Indien de drie openbare lichamen een definitief karakter krijgen, is
het gewenst dat de Grondwet hiervoor de ruimte biedt.
Met de besturen van de drie eilandgebieden is afgesproken dat vijf jaar na het
moment waarop de eilanden een staatsrechtelijke positie binnen het
Nederlandse staatsbestel hebben verkregen de uitwerking van de nieuwe
staatkundige structuur door Nederland en de drie eilanden gezamenlijk wordt
geëvalueerd. Op dat moment kan worden bezien wat het staatsrechtelijke
9
eindmodel voor de eilanden zal zijn. Onderdeel van deze evaluatie zal zijn de
evaluatie van de onderhavige wet. In het wetsvoorstel is daartoe een
evaluatiebepaling opgenomen.
De eilanden worden als openbare lichamen onderdeel van het land Nederland
en geen aparte staatsrechtelijke entiteiten binnen het Koninkrijk. Om deze reden
is geen rijkswet vereist voor de instelling van de openbare lichamen noch voor
het stellen van regels met betrekking tot de bestuurlijke inrichting van de
openbare lichamen en het toezicht op hun besturen. Het onderhavige
wetsvoorstel betreft dan ook een voorstel van een Nederlandse wet op grond
van artikel 134, tweede lid, van de Grondwet.
1.5. De plaats van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba in het Nederlandse staatsbestel
De openbare lichamen maken vallen rechtstreeks onder het Rijk omdat zij geen
deel uitmaken van een provincie. Taken en bevoegdheden van provincies
houden voor een deel verband met aangelegenheden die gemeenteoverstijgend
zijn. Bonaire, Saba en Sint Eustatius bevinden zich ver van het grondgebied van
een van de bestaande Nederlandse provincies. Daarmee is de ‘natuurlijke’ rol
van provincies ten aanzien van gemeenten binnen hun grondgebied afwezig. Er
is ten opzichte van de rijksoverheid ook geen voorsprong in kennis en kunde van
de eilanden, en ook de oog- en oorfunctie kan niet als vanzelfsprekend worden
uitgeoefend.
Ten aanzien van de kwaliteit van het gemeentebestuur in algemene zin kan de
provincie een rol spelen. Omdat de eilanden niet binnen het natuurlijke bereik
van een provincie liggen, kan deze rol echter ook vanuit het Rijk worden
opgepakt. Voor wat betreft het aanreiken van kennis, ervaring en instrumenten is
daarnaast de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een belangrijke partner.
Provinciale regelgevende- en bestuursbevoegdheden op het terrein van
medebewindregelgeving kunnen in beginsel en voor zover relevant bij de
eilandbesturen zelf worden neergelegd. De toezichthoudende taken van een
provincie ten aanzien van gemeenten, zullen ten aanzien van de openbare
lichamen door of vanwege het Rijk verricht worden. De bevoegdheid tot
schorsing en vernietiging van besluiten ligt (net als bij gemeenten) bij de Kroon.
Bij de regeling inzake taakverwaarlozing en het instellen van preventief toezicht
kan de rol van de provincie, eveneens worden vervangen door het Rijk.
Vanwege de kleinschaligheid van de eilanden bestaat er ook geen reden een
aparte bestuurslaag met democratische legitimatie of een nieuwe provincie te
creëren tussen het Rijk en de eilanden. Gebleken is dat de Nederlandse Antillen,
bestaande uit vijf eilanden, al te kleinschalig zijn om een dubbele bestuurslaag
te rechtvaardigen.
10
Wel is er voor gekozen tussen het Rijk en de openbare lichamen een
bestuurlijke schakel te plaatsen in de vorm van de Rijksvertegenwoordiger voor
de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De
Rijksvertegenwoordiger is rijksorgaan en heeft eigen bevoegdheden die
overwegend in het licht staan van het waarborgen van goed bestuur. Ook
overbrugt de Rijksvertegenwoordiger de grote afstand tussen het Rijk en de
openbare lichamen door het zijn van “de ogen en oren” van de Nederlandse
regering.
1.6. Veranderingen ten opzichte van de positie van eilandgebied van de
Nederlandse Antillen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba vallen als eilandgebieden van de Nederlandse
Antillen onder het wettelijke regime van de Staatsregeling van de Nederlandse
Antillen en de Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA). De ERNA –
oorspronkelijk gestoeld op de oude Gemeentewet - kent een tweetal
fundamenteel andere uitgangspunten dan het onderhavige wetsvoorstel.
De eilandgebieden van de Nederlandse Antillen hebben een gewaarborgde
autonomie. De eilandgebieden zijn zelfstandig ten aanzien van de verzorging
van de eigen aangelegenheden. Deze zelfstandigheid wordt in de ERNA
gegarandeerd door middel van een lijstenstelsel. Alle onderwerpen die niet op
grond van deze lijst aan het Landsbestuur zijn voorbehouden, behoren tot de
zorg van de eilandgebieden. Een voorstel tot uitbreiding van de taken van het
Landsbestuur kan alleen door de Staten worden aangenomen met ten minste
twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. De huidige eilandgebieden
hebben dus een constitutioneel gewaarborgde autonomie.
Een dergelijk stelsel past echter niet in de Nederlandse gedecentraliseerde
eenheidstaat. In de Nederlandse Grondwet en de Gemeentewet is bepaald dat
gemeenten een autonome huishouding hebben. De bevoegdheid tot regeling en
bestuur inzake hun huishouding wordt aan hun besturen overgelaten. Welke
taken onder deze huishouding vallen is niet bepaald. De nationale wetgever
heeft in Nederland de bevoegdheid om onderwerpen aan de eigen huishouding
van de gemeenten te ontrekken en centraal te regelen. Wel is in de
Gemeentewet het principe vastgelegd dat decentralisatie ten behoeve van de
gemeenten wordt bevorderd. Alleen als het onderwerp van zorg niet op
doeltreffende en doelmatige wijze door de gemeentebesturen kan worden
behartigd, kan het een aangelegenheid van rijks- of provinciaal beleid worden.
Op deze wijze wordt de beleidsvrijheid van gemeenten bevorderd.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt het Nederlandse regime van de
Gemeentewet gevolgd. In het voorstel zijn daarom geen lijsten opgenomen
waaruit de taakverdeling tussen het rijk en de openbare lichamen blijkt. Er is wel
met de eilanden afgesproken dat zoveel mogelijk taken op eilandniveau worden
11
uitgevoerd (subsidiariteit). Het in de Gemeentewet vastgelegde beginsel ten
aanzien van decentralisatie is daarom ook overgenomen in dit wetsvoorstel.
Het tweede fundamentele verschil tussen het onderhavige wetsvoorstel en de
ERNA is dat het wetsvoorstel uitgaat van het dualisme terwijl in de ERNA het
monisme het uitgangspunt is. De eilandgebieden van de Nederlandse Antillen
kennen een monistisch stelsel. Dit komt vooral tot uitdrukking in het feit dat een
gedeputeerde (vergelijkbaar met een wethouder) tevens lid kan zijn van de
eilandsraad (vergelijkbaar met de gemeenteraad). Hierdoor is de controlerende
alsmede kaderstellende functie van de eilandsraden minder sterk. Ondanks het
monisme is de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burger door de
kleinschaligheid op de eilanden wel groot.
Met de invoering van het dualisme in de openbare lichamen wordt een
duidelijker rolverdeling beoogd tussen de eilandsraad en het bestuurscollege
waardoor de slagvaardigheid van het bestuur wordt vergroot en de
controlerende functie van de eilandsraad wordt versterkt. In het volgende
hoofdstuk zal nader worden ingegaan op het dualisme.
1.7. Verhouding tot andere wetgeving
1.7.1. Inleiding
De totstandkoming van de wetgeving voor de nieuwe openbare lichamen betreft
een grootschalige wetgevingsoperatie. Van belang daarbij is het in de
Slotverklaring van 11 oktober 2006 overeengekomen uitgangspunt dat bij de
aanvang van de nieuwe staatsrechtelijke positie de Nederlands-Antilliaanse
regelgeving van kracht blijft in de openbare lichamen. Deze regelgeving zal
geleidelijk worden vervangen door Nederlandse wetgeving. Bepaalde wetgeving,
zoals voorliggend wetsvoorstel en bijvoorbeeld de Wet financiële verhouding
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zal meteen bij aanvang van
de nieuwe staatsrechtelijke positie in werking treden. Andere wetgeving zal eerst
later worden geïntroduceerd. Het voorstel zal dus in een omgeving werken, waar
ook regelgeving zal gelden die niet in het Europese deel van Nederland van
toepassing is. Dit bekent dat niet alleen sprake is van een grootschalige
wetgevingsoperatie, maar ook van een complexe situatie. De wetgeving dient
immers onderling afgestemd te zijn op zowel oorspronkelijk Nederlandse
Antilliaanse regelgeving die als formele Nederlandse wetgeving zal blijven
gelden, als op andere Nederlandse wetgeving die in de openbare lichamen zal
worden ingevoerd. Zo zal bijvoorbeeld bij aanvang van de nieuwe status niet het
bestuursprocesrecht van de Algemene wet bestuursrecht gelden, maar zal de
huidige Landsverordening administratieve rechtspraak als Nederlandse
wetgeving onder de naam ‘Wet administratieve rechtspraak Bonaire, Sint
Eustatius en Saba’ van kracht worden. Hierop zal onderstaand nog worden
teruggekomen. Evenmin zal de Wet openbaarheid van bestuur van toepassing
worden op de bestuursorganen van de openbare lichamen, maar zal de huidige
12
Landsverordening openbaarheid van bestuur in Nederlandse wetgeving (Wet
openbaarheid van bestuur Bonaire, Sint Eustatius en Saba) worden omgezet.
Voor een goed begrip van voorliggend wetsvoorstel, zal hier worden ingegaan
op andere in voorbereiding zijnde wetsvoorstellen voor de openbare lichamen.
1.7.2. De Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustiatius en
Saba
Als gezegd wordt in de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba (Invoeringswet BES) het in de openbare lichamen toepasselijke recht
en het algemene overgangsrecht geregeld. Dit betreft een cruciale wet voor het
gehele proces. In de eerste plaats omdat in die wet geregeld zal worden dat
wetgeving (wettelijke voorschriften) alleen van kracht zal (zullen) zijn in de
openbare lichamen, als dit expliciet bij wet (wettelijk voorschrift) is bepaald of
daaruit volgt. Een Nederlandse wet is dus in principe niet van toepassing in de
openbare lichamen, tenzij de toepasselijkheid expliciet bij wet is geregeld of
daaruit volgt.
De Invoeringswet BES is voorts zo belangrijk, omdat in een bijlage bij deze wet
alle Nederlands-Antilliaanse regelgeving zal worden opgesomd die met ingang
van de statuswijziging als nationale Nederlandse regelgeving in de openbare
lichamen zal blijven gelden. In deze bijlage zal aangegeven worden of deze
regelgeving als Nederlandse wet, algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling van kracht zal worden. Zo zal op de lijst onder meer worden
vermeld de eerdergenoemde Landsverordening administratieve rechtspraak en
de Landsverordening openbaarheid van bestuur die als Wet administratieve
rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba respectievelijk Wet openbaarheid
van bestuur Bonaire, Sint Eustatius en Saba in de openbare lichamen van kracht
blijven.
De mogelijkheid bestaat dat regelgeving die nu op de Nederlandse Antillen
geldt, in de nieuwe staatsrechtelijke positie op een ander niveau wordt
vastgesteld. Zo kan het dus voorkomen dat een landsverordening (te vergelijken
met een wet) in de nieuwe situatie als algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling wordt aangemerkt, of een landsbesluit, houdende algemene
maatregelen (te vergelijken met een algemene maatregel van bestuur), als een
formele wet. Relevant voor voorliggend voorstel is dat op de Nederlandse
Antillen thans de rechtspositie van politieke ambtsdragers in hoofdzaak op het
niveau van een landsverordening is geregeld, terwijl dit in Nederland, met
uitzondering van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, niet het
geval is. Bedoelde landsverordeningen op het terrein van de rechtspositie zullen
dan ook door middel van de bijlage bij de Invoeringswet BES voor een
overgangsfase worden omgezet in algemene maatregelen van bestuur. De
grondslagen voor deze algemene maatregelen van bestuur zijn opgenomen in
voorliggend wetsvoorstel. De oorspronkelijk Nederlands-Antilliaanse
landsverordeningen op het terrein van de rechtspositie zullen dus als algemene
13
maatregel van bestuur in de openbare lichamen blijven gelden, totdat bij een
nieuwe algemene maatregel van bestuur nieuwe regels hierover gesteld zullen
worden.
Algemene overgangsvoorziening voor vòòr de statuswijziging genomen
besluiten
De Invoeringswet BES zal voorts een algemene overgangsregeling bevatten
voor vòòr de transitie door de organen van de eilandgebieden genomen
besluiten. Het is daarom niet nodig in voorliggend wetsvoorstel een aparte
voorziening hiervoor te treffen. PM
Overgangsvoorziening voor eilandsbesluiten houdende algemene
maatregelen
Voor dit wetsvoorstel is voorts van belang dat de Invoeringswet BES een
overgangsvoorziening zal bevatten voor zogenaamde eilandsbesluiten
houdende algemene maatregelen. Op grond van de huidige Eilandenregeling
Nederlandse Antillen komt het bestuurscollege de bevoegdheid toe om deze
categorie besluiten te nemen. Het kan daarbij gaan om algemeen verbindende
voorschriften, maar ook om andere besluiten. Deze algemeen verbindende
voorschriften hebben vaak het karakter van uitvoeringsvoorschriften. In
aansluiting op de Gemeentewet, kent dit wetsvoorstel niet langer de figuur van
eilandsbesluiten houdende algemene maatregelen. In veel Nederlands-
Antilliaanse regelgeving wordt echter thans voorzien in de mogelijkheid of
verplichting om bij eilandsbesluiten houdende algemene maatregelen regels te
stellen. Deze regelingen zullen in beginsel gewoon blijven bestaan. De
Invoeringswet BES zal bepalen dat de in oorspronkelijk Nederlands-Antilliaanse
regelgeving opgenomen bevoegdheid tot het vaststellen van eilandsbesluiten
houdende algemene maatregelen ook in de nieuwe situatie toe blijft komen aan
het bestuurscollege. Zeker in de eerste periode na de transitie zal het
bestuurscollege dus nog de bevoegdheid toekomen om eilandsbesluiten
houdende algemene maatregelen vast te stellen. In Nederlandse wetgeving die
in de openbare lichamen wordt ingevoerd zal deze figuur echter niet meer
worden gehanteerd, zodat deze langzamerhand zal verdwijnen. Dit betekent
vanzelfsprekend niet dat het bestuurscollege niet langer algemeen verbindende
voorschriften kunnen vaststellen. In dat geval zal echter in navolging van de
Gemeentewet de term ’eilandsverordeningen’ gebruikt worden. De eilandsraad
zal wel, net als nu het geval is op de eilandgebieden, het primaire orgaan zijn
dat de eilandsverordeningen vaststelt.
1.7.3. De Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en
Saba
De Aanpassingswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(Aanpassingswet BES) is hiervoor ook al kort aangestipt. Dit wetsvoorstel zal in
de eerste plaats aanpassingen bevatten van de oorspronkelijk Nederlands-
Antilliaanse regelgeving die in de openbare lichamen als formele wetgeving zal
blijven gelden. Het zal in veel gevallen nodig zijn de Nederlands-Antilliaanse
14
regelgeving die door middel van de Invoeringswet BES zal worden omgezet in
Nederlandse wetgeving, aan te passen. Dit zal dus via de Aanpassingswet BES
gebeuren. De Aanpassingswet BES bevat voorts de benodigde wijzigingen van
bestaande Nederlandse wetten die in de openbare lichamen worden ingevoerd,
zoals de wijziging van de Algemene wet bestuursrecht die hieronder nog aan de
orde zal komen. Uit de systematiek van de Invoeringswet BES volgt dat als een
Nederlandse wet van toepassing wordt op de BES, dit expliciet geregeld moeten
worden. Ook deze wijzigingen kunnen worden meegenomen in de
Aanpassingswet BES.
1.7.4. De Kieswet
Een ander voorstel met relevantie voor dit wetsvoorstel betreft het voorstel tot
wijziging van de Kieswet. Hierbij zal wat langer stil worden gestaan gelet op de
nauwe relatie met voorliggend wetsvoorstel. In de Eilandenregeling Nederlandse
Antillen zijn namelijk diverse aspecten geregeld met betrekking tot de verkiezing
en het begin en het einde van het lidmaatschap van de eilandsraad, inclusief de
tussentijdse vacaturevervulling. Zo is in de Eilandenregeling onder meer
geregeld wie het actieve kiesrecht voor de eilandsraad toekomt, het
geloofsbrievenonderzoek en het einde van het lidmaatschap wegens ontslag,
verlies van de vereisten voor het lidmaatschap of het vervullen van een
onverenigbare functie. In de Nederlandse wettelijke systematiek past het niet
deze onderwerpen in onderhavig wetsvoorstel met betrekking tot de inrichting
van de openbare lichamen op te nemen. Zoals het actieve kiesrecht voor de
algemeen vertegenwoordigende organen, waaronder de gemeenteraad, en het
begin en het einde van het lidmaatschap van deze organen in de Nederlandse
Kieswet wordt geregeld, zal dit ook zo zijn voor de eilandsraad. De consequentie
hiervan is bijvoorbeeld dat het begin en het einde van de functie van
eilandgedeputeerde en gezaghebber wel in voorliggend wetsvoorstel worden
geregeld, terwijl het begin en het einde van het lidmaatschap van de eilandsraad
zijn regeling zal vinden in de Kieswet. De vereisten voor het lidmaatschap van
de eilandsraad, derhalve het passieve kiesrecht, zijn overigens wel in
voorliggend wetsvoorstel opgenomen. Dit is conform de Gemeentewet.
Het wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet
De regeling van de verkiezing van de eilandsraad, het begin en einde van het
lidmaatschap en de tussentijdse vacaturevervulling zal via eerdergenoemd
afzonderlijk wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet in die wet worden
opgenomen. Tevens zal bij dat wetsvoorstel de regeling van de verkiezing van
de leden van de Tweede Kamer, Eerste Kamer en het Europees Parlement
worden aangepast. Een belangrijke wijziging ten opzichte van de huidige situatie
op de eilandgebieden zal daarbij zijn, dat het actieve kiesrecht voor de
eilandsraad ook wordt toegekend aan niet-Nederlanders die gedurende 5 jaar
legaal in de openbare lichamen verblijven. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij
de regeling ten aanzien van de verkiezing van de leden van de gemeenteraad,
met dien verstande dat ook voor EU-onderdanen het vereiste van 5 jaar legaal
verblijf geldt. Voor de verkiezing van de leden van de gemeenteraad geldt dit
15
vereiste voor EU-onderdanen niet. Daarnaast zal in dit wetsvoorstel het
kiesrecht van de leden van de eilandsraden voor de verkiezing van de leden van
de Eerste Kamer worden geregeld. Geregeld zal onder meer worden dat de
openbare lichamen tezamen een aparte kieskring vormen. Zowel de uitbreiding
van het actieve kiesrecht als de regeling van de verkiezing van de leden van de
Eerste Kamer worden in de memorie van toelichting bij bedoeld wetsvoorstel
uiteengezet. Voor de argumentatie van deze keuzes, wordt dan ook naar deze
memorie van toelichting verwezen.
Verkiezing en eerste samenkomst eilandsraad
Ten behoeve van een goed begrip van voorliggend wetsvoorstel, wordt op deze
plaats ook nog stilgestaan bij de verkiezing van de eilandsraad en de eerste
samenkomst van de eilandsraad. Op andere plaatsen in deze memorie van
toelichting wordt hierop nog teruggekomen. In de overgangsbepalingen bij dit
wetsvoorstel wordt geregeld dat de leden van de eilandsraden gelijk zullen
aftreden met de leden van de zitting hebbende provinciale staten in Nederland.
De reden hiervoor is tweeërlei. In de eerste plaats kiezen de leden van de
eilandsraden de leden van de Eerste Kamer. Artikel 55 van de Grondwet bepaalt
dat de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer wordt gehouden binnen
drie maanden na de verkiezing van de leden van provinciale staten. Het is
gewenst hier aansluiting bij te zoeken. Een ander argument is dat de
zittingstermijnen van provinciale staten in Nederland en de eilandsraden van de
eilandgebieden momenteel gelijk lopen. In 2007 vonden zowel verkiezingen in
Nederland plaats voor de provinciale staten als in de Nederlandse Antillen voor
de eilandsraden. Dit betekent dat voor beide organen in 2011 de volgende
verkiezingen zullen plaatsvinden.
Anders dan de verkiezingen voor de eilandsraden van de eilandgebieden,
vinden de verkiezingen voor provinciale staten, net als de
gemeenteraadsverkiezingen, in de eerste week van maart plaats. Uit de
wijziging van de Kieswet zal voortvloeien, dat deze datum ook voor de
verkiezing van de eilandsraad zal gelden. Vervolgens is de eerste samenkomst
van de nieuwe eilandsraad op de achtste na de dag van stemming. In de
periode tot de eerste samenkomst dient de uitslag van de verkiezing te worden
vastgesteld, de benoemingsbrieven te worden uitgereikt, de benoeming door de
gekozenen te worden aanvaard en het geloofsbrievenonderzoek plaats te
vinden.
Essentieel daarbij is dat, anders dan nu het geval is in de eilandgebieden, de
eilandsraden niet verplicht zijn op hun eerste vergadering na de verkiezing de
eilandgedeputeerden te benoemen. Dat de eilandsraden dit in de huidige situatie
wel verplicht zijn, hangt samen met het feit dat de Eilandenregeling Nederlandse
Antillen nu bepaalt dat de gedeputeerde, wiens lidmaatschap van de raad
eindigt, ophoudt gedeputeerde te zijn. Als na verkiezingen de ‘oude’ eilandsraad
aftreedt en de nieuwgekozen raad wordt geïnstalleerd, treden dan in de huidige
situatie ook vanzelfsprekend de gedeputeerden af. In het dualistische stelsel dat
16
ook in de openbare lichamen zal worden ingevoerd, waarbij de functies van
eilandraadslid en eilandgedeputeerde onverenigbaar zijn, komt een dergelijke
regeling vanzelfsprekend te vervallen. Een eilandgedeputeerde is immers per
definitie geen lid van de eilandsraad meer. Onder voorliggend wetsvoorstel is
de eilandsraad vrij in de bepaling van de vergadering waarop de
eilandgedeputeerden worden benoemd. Dit is conform de regeling in de
Gemeentewet. De benoeming van de eilandgedeputeerden kan in de eerste
vergadering plaatsvinden, maar ook een latere. Er geldt daarbij ook geen
wettelijke termijn waarbinnen het nieuwe bestuurscollege gevormd moet zijn.
Vanzelfsprekend is het wel gewenst dat het nieuwe bestuurscollege zo snel
mogelijk na de verkiezing wordt geïnstalleerd. Dit geldt met name indien als
gevolg van de verkiezing wijziging optreedt in de politieke samenstelling van het
bestuurscollege. Totdat het nieuwe bestuurscollege is geïnstalleerd, zullen de
‘oude’ eilandgedeputeerden als demissionaire ‘eilandgedeputeerden’ in functie
(kunnen) blijven.
Andere wijzigingen als gevolg van de inwerkingtreding van de Nederlandse
Kieswet
Een andere wijziging als gevolg van de introductie van de Nederlandse Kieswet
in de openbare lichamen ten opzichte van de Eilandenregeling Nederlandse
Antillen is, dat het beroep tegen de beslissing van de eilandsraad tot toelating
van nieuwbenoemde leden zal worden afgeschaft. Thans staat tegen deze
beslissing rechtstreeks en enig beroep open op het Gemeenschappelijke Hof. In
de nieuwe situatie waarbij er slechts zeven dagen liggen tussen stemming en
eerste samenkomst, bestaat geen gelegenheid meer voor een
beroepsmogelijkheid. De beslissing van de eilandsraad tot toelating van nieuwe
leden is derhalve terstond na de bekendmaking onherroepelijk.
Voorts zal als gevolg van de toepasselijkheid van de Kieswet voor
eilandsraadsleden het tijdelijke verlof wegens ziekte of zwangerschap en
bevalling worden geïntroduceerd. Op grond van deze regeling kunnen
raadsleden die ziek of zwanger zijn, worden vervangen door een volgende
kandidaat op de lijst voor een vaste periode van zestien weken. De overige
wijzigingen als gevolg van de introductie van de Nederlandse Kieswet in de
openbare lichamen betreffen verkiezingstechnische wijzigingen die hier verder
buiten beschouwing zullen blijven.
1.7.5. De Algemene wet bestuursrecht / de Wet administratieve
rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Hiervoor kwam ter sprake dat de Wet administratieve rechtspraak Bonaire, Sint
Eustatius en Saba - de huidige Landsverordening administratief recht - in de
openbare lichamen zal gaan gelden. Dit zal in beginsel zowel gelden voor
besluiten die door de bestuursorganen van de openbare lichamen worden
genomen, als voor Nederlandse bestuursorganen die besluiten nemen die
hoofdzakelijk de rechtsfeer van de openbare lichamen betreffen. Dit laatste zal
worden geregeld via een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht.
17
Tegen genoemde besluiten zal door de toepasselijkheid van de Wet
administratieve rechtspraak Bonaire, Sint Eustatius en Saba beroep open staan
bij het in de openbare lichamen gevestigde Gerecht van Eerste Aanleg, gevolgd
door hoger beroep bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Curaçao,
Aruba, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Dit Gerecht van
Eerste Aanleg en het Gemeenschappelijk Hof zullen worden ingesteld bij een
consensusrijkswet die al eerder ter sprake kwam. Tegen een besluit van de
eilandsraad tot ontslag van een gedeputeerde wegens verlies van de vereisten
voor het lidmaatschap, zal dan ook opgekomen kunnen worden bij het Gerecht
in Eerste Aanleg, gevolgd door hoger beroep op het Gemeenschappelijk Hof.
Bij wet kan een afwijkende beroepsprocedure worden geregeld. Zo voorziet
voorliggend wetsvoorstel er in dat tegen het koninklijk besluit tot schorsing en
vernietiging van een besluit van een orgaan van de openbare lichamen,
uitsluitend beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State. De hoofdregel is echter dat de rechtsbescherming ter
plaatse plaatsvindt.
De Landsverordening Administratieve Rechtspraak bevat uitsluitend
bestuursprocesrecht en geen materieel bestuursprocesrecht. Dit zal in de
nieuwe situatie zo blijven. Het materiële recht van de Algemene wet
bestuursrecht (de hoofdstukken 1 tot en met 5, 9 en 10) zal echter voor het
grootste gedeelte worden ingevoerd in de openbare lichamen. Uit een wijziging
van de Algemene wet bestuursrecht zal volgen dat de hoofdstukken 1 tot en met
5, 9 en 10 ook in de openbare lichamen van toepassing zullen zijn voor zover
het gaat om wetgeving die van herkomst Nederlands is, zoals voorliggend
wetsvoorstel. De toepasselijkheid geldt ook voor de bestuursorganen van de
openbare lichamen zelf. Het voorgaande betekent dat dit wetsvoorstel uitgaat
van de gelding van de Algemene wet bestuursrecht voor wat betreft het
materiële deel. Zo dient dit voorstel onder meer te worden bezien tegen de
achtergrond van Titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht
(Klachtbehandeling door een ombudsman). Ook wordt hier expliciet genoemd
dat de in Titel 10.2 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bepalingen
inzake toezicht op bestuursorganen (goedkeuring, schorsing en vernietiging) in
voorkomende gevallen van toepassing zullen zijn. Naast deze titels zullen dus
ook overigens de bepalingen uit genoemde hoofdstukken van toepassing zijn.
Op de consequenties van één en ander zal worden ingegaan in de toelichting op
bedoelde wijziging van de Algemene wet bestuursrecht.
18
Hoofdstuk 2. De organen van het eilandsbestuur en hun bevoegdheden
2.1. Algemeen
2.1.1. Institutionele vormgeving
Het bestuur van het openbaar lichaam wordt gevormd door drie
bestuursorganen: de eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber. Het
bestuurscollege bestaat uit de gezaghebber en de eilandgedeputeerden. De drie
bestuursorganen zijn vergelijkbaar met onderscheidenlijk de gemeenteraad, het
college van burgemeester en wethouders en de burgemeester in een gemeente.
Gekozen is voor handhaving van de bestaande benamingen van de
bestuursorganen van een eilandgebied.12 Hiermee wordt beoogd aansluiting te
behouden met de bestuurspraktijk op de eilanden en tevens de openbare
lichamen te onderscheiden van gemeenten.
Dualisme
Met de drie eilanden is afgesproken dat het bestuursmodel van de openbare
lichamen dualistisch wordt. Omdat de Slotverklaring tevens stelt dat de wettelijke
bepalingen inzake Nederlandse gemeenten van overeenkomstige toepassing
zullen zijn, wordt het dualisme op de eilanden op soortgelijke wijze ingevoerd als
in Nederland. In Nederland is op gemeentelijk niveau sinds 2002 sprake van een
gematigd dualistisch stelsel. Met dit stelsel wordt een duidelijker rolverdeling
beoogd tussen het vertegenwoordigend orgaan (de eilandsraad) en het dagelijks
bestuur (het bestuurscollege). Doelstellingen zijn daarbij het vergroten van de
slagvaardigheid van het bestuur en het versterken van de controlerende functie
van de eilandsraad, alsmede de versterking van de herkenbaarheid van het
lokale bestuur voor de burger.
In het gematigd dualistische stelsel dat wordt ingevoerd is de eilandsraad, naast
volksvertegenwoordiging, het kaderstellende en controlerende orgaan. De
eilandsverordeningen worden in beginsel door de eilandsraad vastgesteld.
Voorts berust het budgetrecht bij de eilandsraad. De eilandgedeputeerden
worden door de eilandsraad benoemd en zijn, evenals de gezaghebber, aan
deze verantwoording schuldig. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam
wordt gevoerd door het bestuurscollege. Een belangrijk kenmerk van het
dualisme is dat de functies van eilandsraadlid en eilandgedeputeerde
onverenigbaar zijn. Bij de invoering van het dualisme in Nederland is tevens
voorgeschreven dat er een (gemeenschappelijke) rekenkamer of
rekenkamerfunctie dient te zijn en dat de gemeenteraad de beschikking heeft
over een griffier, opdat de raad zijn controlerende en kaderstellende taak goed
kan uitvoeren. Deze vereisten zullen ook voor de openbare lichamen gaan
gelden, met dien verstande dat vanwege de kleinschaligheid van de eilanden
voor hen een gezamenlijke rekenkamer verplicht zal zijn.
12 Thans bestaat het bestuurscollege uit de gezaghebber en de gedeputeerden. Om echter verwarring met de
Nederlandse provinciale gedeputeerde te voorkomen, is gekozen voor de benaming “eilandgedeputeerde”.
19
In de Slotverklaring is afgesproken dat het dualisme op de drie eilanden
geleidelijk kan worden ingevoerd. De primaire bevoegdheidsverdeling tussen de
eilandsraad en het bestuurscollege wordt in deze wet geregeld en treedt direct in
werking. Voorts kennen de desbetreffende medebewindswetten die zullen
gelden een eigen bevoegdheidsverdeling. De bevoegdheidsverdeling tussen de
eilandsraad en het bestuurscollege zal geleidelijk dualistisch worden. Voor
Nederlands-Antilliaanse wetgeving die (vooralsnog) van kracht zal blijven zal de
taakverdeling tussen de eilandsraad en het bestuurscollege blijven zoals thans
is geregeld. Voor de Nederlandse wetgeving die in de loop van de tijd gaat
gelden op de eilanden en waarin medebewind wordt gevorderd, zal de
(dualistische) bevoegdheidsverdeling zoals in die wetgeving omschreven,
worden gevolgd.
De onverenigbaarheid van de functies van eilandsraadlid en eilandgedeputeerde
zal van kracht worden bij het aantreden van de eerstvolgende eilandsraad na
ingang van de nieuwe status. De eerstvolgende verkiezingen voor de
eilandsraad worden gehouden in 2011. Dit betekent dat pas bij het aantreden
van het nieuwe bestuurscollege in 2011 de eilandgedeputeerden geen lid meer
mogen zijn van de eilandsraad. De eilanden krijgen voorts een jaar de tijd,
gerekend vanaf de ingang van de nieuwe status, om te komen tot de aanstelling
van een eilandgriffier en twee jaar om over te gaan tot de instelling van de
gezamenlijke rekenkamer.
Invoering van het dualisme vergt ook een verandering in de werkwijze en de
politieke cultuur. De invoering van het dualisme op de drie eilanden zal daarom
worden begeleid met opleidings- en voorlichtingsbijeenkomsten. Het zal, net als
in Nederland, tijd kosten voordat eilandsraadsleden en eilandgedeputeerden
gewend zijn aan de nieuwe rolverdeling en posities in het eilandsbestuur. Het
politieke en bestuurlijke verhoudingen zullen geleidelijk aan veranderen.
2.1.2. Bevoegdheden van het eilandsbestuur
De bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van het
openbaar lichaam wordt aan het eilandsbestuur overgelaten. Dit wordt ook wel
aangeduid als autonomie. De term “huishouding”, wat zoveel betekent als de
“eigen” aangelegenheden, stelt overigens een ondergrens aan de autonome
verordenende bevoegdheid: eilandsverordeningen dienen zich te beperken tot
het belang van het openbaar lichaam. Het eilandsbestuur mag niet treden in de
bijzondere belangen van de ingezetenen. Voorts is er ook een bovengrens aan
de lokale autonomie: eilandsverordeningen mogen niet in strijd zijn met hoger
recht.
Beslissingen die bij of krachtens de onderhavige wet dan wel de Wet financiële
verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba worden
gevorderd, zoals het vaststellen van de begroting, behoren tot de autonome
sfeer. Daarnaast kunnen regeling en bestuur van het eilandsbestuur worden
gevorderd bij of krachtens een andere wet ter verzekering van de uitvoering
20
daarvan. Is sprake van een andere wet die beslissingen van het eilandsbestuur
vordert, dan is sprake van medebewind.
Het onderscheid tussen autonomie en medebewind is relevant voor de vraag
welk toezichtregime van toepassing is. De wet stelt namelijk hogere eisen aan
bestuurlijk ingrijpen in geval van verwaarlozing van autonome taken dan bij
verwaarlozing van medebewindstaken. Bij verwaarlozing van taken in
medebewind treedt het bestuurscollege in de plaats van de eilandsraad, terwijl
de Rijksvertegenwoordiger in de plaats treedt van het bestuurscollege
onderscheidenlijk de gezaghebber. Indien het bestuur van het openbaar lichaam
zijn autonome taken grovelijk verwaarloost (denk bijvoorbeeld aan het weigeren
tot de instelling van de gezamenlijke rekenkamer over te gaan of het weigeren
de begroting vast te stellen), dient een afzonderlijke wet in formele zin daarin te
voorzien.
Bij de toedeling van taken in medebewind kan zo nodig onderscheid worden
gemaakt tussen de openbare lichamen. Dit wordt ook wel differentiatie
genoemd. De behoefte aan differentiatie zal vermoedelijk sterk afhankelijk zijn
van de bestuurskracht van de eilanden. Uitgangspunt is echter een voor de drie
eilanden uniforme toedeling van taken en bevoegdheden.
Het Rijk vergoedt de kosten die de openbare lichamen maken ter uitvoering van
medebewindstaken.
De gezaghebber en het bestuurscollege zijn bevoegd bestuursdwang toe te
passen tot handhaving van regels welke zij uitvoeren. De bevoegdheid tot het
toepassen van bestuursdwang brengt met zich dat zij tevens bevoegd zijn tot het
opleggen van een last onder dwangsom.
Besluiten van het eilandsbestuur die algemeen verbindende voorschriften
inhouden, zoals eilandsverordeningen met externe werking (denk aan
belastingverordeningen en subsidieregelingen), verbinden pas wanneer zij zijn
bekend gemaakt. De bekendmaking geschiedt door plaatsing in het
afkondigingsblad van het openbaar lichaam. Hierin verschilt de regeling van die
in de Gemeentewet, waar een gemeente als alternatief kan kiezen voor
opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde
uitgave. De eilandgebieden beschikken thans echter al over een eigen
afkondigingsblad en het ligt dan ook in de rede om de afkondiging ook in de
toekomst hierin te laten plaatsvinden. Voorts dienen de besluiten, inhoudende
algemeen verbindende voorschriften, voor een ieder kosteloos ter inzage te
liggen op het bestuurskantoor.
De bekendmaking dient onderscheiden te worden van de inwerkingtreding. De
besluiten zullen doorgaans zelf het moment van inwerkingtreding bepalen.
Indien dat niet het geval is, treden zij in werking op de achtste dag na die van de
bekendmaking.
21
2.2. De eilandsraad
2.2.1. De inrichting en samenstelling van de eilandsraad
Voor de verkiezing van de leden van de eilandsraad geldt het kiesstelsel van
evenredige vertegenwoordiging, zoals dat thans ook het geval is. De
verkiezingen zijn geheim. Het recht de leden van de eilandsraad te kiezen (het
actief kiesrecht), alsmede de organisatie van de verkiezingen, wordt geregeld in
de Kieswet. De eilandsraad heeft een zittingsduur van vier jaren. Tussentijdse
ontbinding van de eilandsraad vanwege een politiek conflict met het
bestuurscollege is dus niet mogelijk. De eilandsraad kan alleen tussentijds
worden ontbonden in het geval dat het bestuur van het openbaar lichaam zijn
taken grovelijk verwaarloost. Een afzonderlijke wet dient in deze tussentijdse
ontbinding te voorzien.
Het aantal leden van een gemeenteraad wordt berekend aan hand van de staffel
in de Gemeentewet (artikel 8). Toepassing van deze staffel voor de berekening
van het aantal leden van een eilandsraad zou betekenen dat Bonaire vijftien en
Sint Eustatius en Saba elk negen eilandsraadsleden zouden krijgen.13 De
eilandsraad van het eilandgebied Bonaire bestaat thans echter uit negen leden.
De eilandsraden van de eilandgebieden Sint Eustatius en Saba bestaan elk uit
vijf leden. Het overnemen van de staffel uit de Gemeentewet zou dus een forse
toename van het aantal eilandsraadsleden ten opzichte van de huidige situatie
betekenen. Uitbreiding van het huidige aantal eilandsraadsleden kan in de
praktijk voor problemen zorgen door de geringe bevolkingsomvang van de
eilanden. Bovendien kennen de eilandgebieden thans nog een monistisch
bestuurssysteem, waarbij de gedeputeerden tevens lid zijn van de eilandsraad.
Invoering van het dualisme betekent dus ook al een toename van het aantal
politici. Voorgesteld worden daarom het huidige aantal eilandsraadsleden in
beginsel te handhaven.
Om flexibel in te kunnen spelen op de invoering van het dualistisch
bestuurssysteem en de wijziging van het takenpakket in medebewind, wordt
tevens voorgesteld de eilandsraad de bevoegdheid te verlenen het aantal leden
hoger vast te stellen, met dien verstande dat het aantal leden altijd een oneven
aantal bedraagt en het aantal leden niet hoger kan worden gesteld dan het
aantal waarop de eilanden volgens de staffel van de Gemeentewet recht zouden
hebben, te weten vijftien voor Bonaire en negen voor Sint Eustatius en Saba.
Vermeerdering of vermindering van het aantal leden van de eilandsraad kan niet
tijdens de zittingsduur van de eilandsraad plaatsvinden, maar treedt pas in
werking bij de eerstvolgende periodieke verkiezing.
De gezaghebber is voorzitter van de eilandsraad en kan aan de beraadslaging
deelnemen. Hij is echter géén lid van de eilandsraad en neemt dan ook niet aan
13 Per 1 januari 2007 had Bonaire naar schatting 11.537 inwoners, Sint Eustatius 2699 inwoners en Saba 1491
inwoners. Bron: CBS Nederlandse Antillen.
22
de stemmingen deel, zelfs niet als de stemmen zouden staken. Om deze reden
dient het aantal leden dan ook altijd oneven te zijn. Bij verhindering of
ontstentenis van de gezaghebber wordt hij in het dualistisch bestuurssysteem
als voorzitter van de eilandsraad waargenomen door een lid van de eilandsraad.
Dit lid zal in voorkomend geval de vergaderingen voorzitten, de oproep tot de
vergadering doen uitgaan, de stukken die van de eilandsraad uitgaan
ondertekenen, enz.
De vereisten voor het lidmaatschap
Om lid van de eilandsraad te kunnen zijn, moet men ingezetene zijn van het
openbaar lichaam, de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt en niet zijn
uitgesloten van het kiesrecht. Van het (actief en passief) kiesrecht voor de
eilandsraad is uitgesloten degene die wegens het plegen van een bij de wet
aangewezen misdrijf onherroepelijk is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten
minste een jaar en als bijkomende straf door de rechter is uitgesloten van het
kiesrecht.
Voorts is ook het Nederlanderschap een vereiste voor het lidmaatschap van de
eilandsraad. Hierin wijkt dit wetsvoorstel af van de Gemeentewet, waarin immers
is bepaald dat ook niet-Nederlanders lid van de gemeenteraad kunnen worden
(met dien verstande dat aanvullende vereisten gelden ingeval men geen
onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie). De redenen om het
lidmaatschap van de eilandsraad voor te behouden aan hen die in het bezit zijn
van de Nederlandse nationaliteit, zijn tweeledig. In de eerste plaats houdt deze
keuze verband met de geringe bevolkingsomvang van de eilanden en de relatief
hoge arbeidsmigratie in het Caribische gebied. Hierdoor kan de invloed van
vreemdelingen in het eilandsbestuur in korte tijd onevenredig groot worden. De
tweede reden is dat in de Kieswet een voorziening worden getroffen waarmee
aan de leden van de eilandsraad het kiesrecht voor de Eerste Kamer wordt
toegekend. Omdat de openbare lichamen niet provinciaal zijn ingedeeld, kunnen
de inwoners niet “meestemmen” via Provinciale Staten van een Nederlandse
provincie. Er zal daarom op andere wijze in het kiesrecht voor de Eerste Kamer
moeten worden voorzien. De Eerste Kamer vormt samen met de Tweede Kamer
en de regering de wetgevende macht (artikel 81 Grondwet). Het is gewenst dat
slechts Nederlanders invloed hebben op de samenstelling daarvan. De leden
van Provinciale Staten, die thans de Eerste Kamer kiezen, moeten daarom de
Nederlandse nationaliteit bezitten. Dit vereiste wordt doorgetrokken voor de
leden van de eilandsraad, wil men hen kiesrecht voor de Eerste Kamer kunnen
toekennen. De verkiezingen voor de eilandsraad zullen dan in verband met de
verkiezing van de Eerste Kamer samenvallen met de verkiezingen voor de
Provinciale Staten.
Indien een lid van de eilandsraad niet langer voldoet aan één van de vereisten
voor het lidmaatschap of een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking
vervult – waarover later meer – is hij verplicht dit mee te delen aan de
eilandsraad. Met die mededeling is zijn lidmaatschap van rechtswege geëindigd.
23
Indien hij nalaat zulks mee te delen, waarschuwt de gezaghebber hem
schriftelijk. De gezaghebber heeft thans ook die bevoegdheid. In gemeenten
berust deze bij het college. Het betrokken lid kan