TAR Artikel: Het Koninkrijk Der Nederlanden is een Federatie
Downlaod This Document (.pdf)
-
HET KONINKRIJK DER NEDERLANDEN
IS EEN FEDERATIE[1]
Inleiding.
Raadpleeg een handboek over Belgisch staatsrecht en het eerste waar op gewezen wordt is de federale structuur van dit koninkrijk. In Nederlandse staatsrechthandboeken komt dit aspect echter nooit uit de verf. Ook niet in de tijd dat Suriname nog deel van ons koninkrijk uitnaakte. De ware aard van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden werd en wordt door Nederlandse en Antilliaanse/Arubaanse[2] juristen of domweg niet benoemd, of vooral vaag omschreven. Of het wordt zelfs onjuist omschreven als confederaal. En de meeste mensen, zowel juristen als leken, denken dat het Statuut een min of meer confederaal samenwerkingsverband behelst. In ieder geval handelt de overgrote meerderheid naar deze onjuiste perceptie.
In het algemeen passen ook politici, zowel Nederlandse als Antilliaanse, het Statutaire samenwerkingsverband toe als ware het confederaal van aard. Dit geschiedt vermoedelijk geheel ondoordacht. De perceptie is nu eenmaal zo en dit aspect wordt ook nooit ernstig ter discussie gesteld. Dan is het dus ook zo. Deze situatie is echter zeer treurig, omdat mede vanwege deze onjuiste perceptie de Caribische delen van het Koninkrijk steeds verder van het Nederlandse koninkrijksdeel afdrijven, dusdanig zelfs dat de Ned. Antillen en Aruba van lieverlede binnen het Koninkrijk een tweederangs-status hebben verkregen. Immers, terwijl alle rijksgenoten de Nederlandse nationaliteit hebben, ontberen de Caribische rijksgenoten behoorlijk bestuur en geldt voor hen een mensenrechtenregime dat niet kan tippen aan wat men in Nederland normaal en zelfs minimaal aanvaardbaar acht. Aldus zijn er in één Koninkrijk met één nationaliteit dus twee rangen van Nederlandse burgers ontstaan. Het is dan ook geen wonder dat het meest gemarginaliseerde deel van de Caribisch-Nederlandse bevolking in groten getale naar Nederland toe vlucht om daar te genieten van wat de Europees-Nederlandse bevolking een minimaal aanvaardbare rechts- en levenstandaard vindt.
De commotie die deze vlucht in Nederland veroorzaakt is, in dit licht bezien, volstrekt onbegrijpelijk. Dit temeer daar het Statuut een duidelijke bepaling bevat (art. 43) waarin onomwonden staat dat het waarborgen van mensenrechten en de deugdelijkheid van bestuur een aangelegenheid van het Koninkrijk (lees, praktisch gesproken: Nederland) is. Er is echter helemaal geen sprake meer van deugdelijk bestuur in de Ned. Antillen (dit wordt in Nederland algemeen erkend) en de discrepantie tussen het mensenrechtenregime in de Ned. Antillen en Nederland is groot (dit is voor een ieder in één oogopslag zichtbaar). Deze discrepantie is inmiddels zó groot geworden dat jaarlijks duizenden Antillianen een beter heenkomen in Nederland komen zoeken. En als men dan zou denken dat deze exodus Nederland ertoe zou aanzetten om haar Statutaire waarborgplicht ten opzichte van de Ned. Antillen met meer ernst na te komen, dan heeft men het mis. Neen, vanuit de Tweede Kamer hoort men wel boze geluiden over bolletjesslikkers en over de wenselijkheid van het invoeren van een visumplicht voor Antillianen, maar niet over het behoorlijk nakomen van art. 43 van het Statuut. Terwijl genoemde exodus dus het bewijs oplevert dat er kennelijk grote problemen zijn in de Ned. Antillen (voor de beheersing waarvan het Koninkrijk - lees Nederland - volgens het Statuut borg moet staan), wordt in Nederland vooral veel aandacht geschonken aan de criminaliteit onder in Nederland wonende Antillianen, maar niet aan de economische en bestuurlijke situatie in de Ned. Antillen die de voedingsbodem van die criminaliteit is. De vraag is dus: ‘Waarom komt Nederland haar constitutionele overeenkomst met de Ned. Antillen (namelijk het Statuut) niet gewoon naar behoren na?'
Om de draad van dit artikel verder goed te kunnen volgen dient hier eerst even de letterlijke tekst van art. 43 van het Statuut te worden ingelast:
1. Elk der landen draagt zorg voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur.
2. Het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur is aangelegenheid van het Koninkrijk.
Ik meen dat het antwoord op de vraag waarom Nederland de in art. 43 van het Statuut opgenomen waarborgplicht niet naar behoren nakomt gezocht moet worden in de onjuiste perceptie die in het algemeen in Nederland heerst omtrent de aard van het Statuut. Men (d.w.z. Nederlandse politici en het publiek in het algemeen) denkt dat het Statuut een confederaal stelsel behelst. Men denkt dus dat men geen of weinig bevoegdheden heeft om in de Ned. Antillen daadkrachtig op te kunnen treden. Men beschouwt het Statutaire samenwerkingsverband min of meer in hetzelfde licht als het Europese samenwerkings-verband, een confederaal systeem waarin de soevereiniteit nog voornamelijk bij de lidstaten ligt. Wanneer overigens dit Europese samenwerkingsverband goed tegen het licht wordt gehouden, komt men wellicht tot de conclusie dat ook dit verband al niet meer als confederaal gekarakteriseerd kan worden en dat ook hier reeds sprake is van een federaal verband. Maar die discussie ligt buiten het bestek van dit artikel. Eén verschil tussen het Statutaire en het Europese samenwerkingsverband is in ieder geval dat laatstgenoemd verband de resultante is van een groeiproces is, waarbij de vraag is of de grens tussen confederatie en federatie reeds overschreden is, of nog niet. Het Statutaire samenwerkingsverband echter is in dit opzicht nimmer gewijzigd. Het is vanaf 1954 altijd een federaal samenwerkingsverband geweest. Dat het Statutaire samenwerkingsverband in de praktijk als een confederaal systeem wordt toegepast vindt geen steun in de wet (i.c. het Statuut). Het zit tussen de oren.
Enkele opmerkingen over de procedure MATOS e.a. vs. het Land de Ned. Antillen.
Over deze staatsrechtelijke kwestie is een geding aanhangig dat thans ten tweeden male aan de Hoge Raad is voorgelegd. Uitspraak wordt ongeveer medio volgend jaar verwacht. In dit artikel zullen wij niet nader ingaan op de vraag of in casu überhaupt voor de tweede maal cassatie kon worden ingesteld. Als daaraan gerede twijfel bestond, zou de zaak uiteraard niet ten tweeden male aan de Hoge Raad zijn voorgelegd.
Frappant in deze zaak is dat hij is aangespannen door een 200-tal overwegend Antilliaanse Nederlanders die - nadat eenmaal duidelijk was geworden dat staatkundige onafhankelijkheid van de Ned. Antillen definitief van de politieke agenda af was - het niet langer billijk vinden dat de Ned. Antillen toelatingsbeperkingen in stand houdt voor Nederlanders die niet in de Nederlandse Antillen zijn geboren. In de procedure worden deze Nederlanders aangeduid als ‘andere Nederlanders' (t.o. ‘Antilliaanse Nederlanders'). De categorie ‘andere Nederlanders' omvat dus Europese Nederlanders (grootste groep), Arubaanse Nederlanders en genaturaliseerde Nederlanders. Het Gerecht werd gevraagd om te verklaren voor recht dat de bedoelde toelatingsbeperkingen geldende voor ‘andere Nederlanders', zoals vervat in de Landsverordening Toelating en Uitzetting (hierna: ‘LTU'), ontoelaatbaar discriminatoir zijn, onder meer in het licht van het discriminatieverbod vervat in de artt. 2 lid 1 jo. 26 van het Int. Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: "BUPO-verdrag'). Ook art. 12 BUPO-verdrag (vrij vestigingsrecht in en vrij terugkeerrecht naar het eigen land) speelt in deze procedure uiteraard een belangrijke rol.
Populair gezegd, vroegen Antillianen de rechter dus om het daarheen te leiden dat Europese Nederlanders (immers de grootste groep van ‘andere Nederlanders') niet langer een verblijfs- c.q. werkvergunning zouden behoeven om zich in de Ned. Antillen te mogen vestigen. De Antilliaanse grenzen open dus voor alle Nederlanders. Anders gezegd, de eisers dringen aan op gelijke rechten voor alle Nederlanders in de Ned. Antillen. Aldus werd de zaak dan ook populair aangehaald als de ‘gelijke rechten' zaak. Gezien het feit dat het Statuut in de Ned. Antillen niet langer wordt gezien als een overgangsregeling naar staatkundige onafhankelijkheid (zoals Suriname) maar als een permanente samenwerkingsregeling, meenden deze merendeels Antilliaanse eisers dat het met name in het licht van deze veranderde intentie ontoelaatbaar discriminatoir is om ‘andere' Nederlanders voor toelating nog langer aan een vergunningstelsel te onderwerpen. Dit temeer daar Antilliaanse Nederlanders nog altijd zonder enige formaliteit welkom zijn in Nederland, zelfs ondanks de slechte reputatie die Antillianen zich de laatste tijd in Nederland hebben verworven.
Antillianen springen hier dus in de bres voor ‘andere' Nederlanders, waarvan de Europese Nederlanders de grootste groep vormen. Overigens zij toegegeven, dat het toch wel iets minder nobel is dan het lijkt, omdat de eisers er, afgezien van de morele kant, bovendien van overtuigd zijn dat bedoelde toelatingsbeperkingen het economisch belang van de Ned. Antillen meer schade toebrengt dan goed doet. De Antilliaanse toelatingsmaatregelen zijn, economisch bezien, volgens eisers dus contraproductief. Kort gezegd was het standpunt van de eisers dan ook: ‘de LTU-discriminatie is moreel verkeerd en economisch dom'.
Het Antilliaanse Hof van Justitie is de eisers (in hoger beroep) enigszins tegemoet gekomen. Bij vonnis[3] d.d. 24 november 1998 werd, eenvoudig gezegd, bepaald dat bedoelde discriminatie tegen in de Ned. Antillen genaturaliseerde Nederlanders inderdaad ontoelaatbaar moest worden geacht te zijn. Wat betreft Europese Nederlanders was het Antilliaanse Hof geneigd te oordelen dat, indien zij langer dan 10 jaar in de Ned. Antillen hebben gewoond, hen daarna een vrij terugkeerrecht zou behoren toe te komen (thans is het zo dat Europese Nederlanders het vrij terugkeerrecht naar de Ned. Antillen na 3 jaren verblijf buiten de Ned. Antillen weer verliezen). Maar het Hof vond niet dat de toelatingsbeperkingen geldende voor ‘andere Nederlanders' in het algemeen ontoelaatbaar discriminatoir waren. Dus werd de zaak aan de Hoge Raad voorgelegd. In wezen liet de Hoge Raad het vonnis van het Antilliaanse Hof in stand, maar aangezien er nog wat schortte aan de motivering en de formulering werd de zaak met een aanwijzing naar het Antilliaanse Hof ter afdoening terugverwezen. Die terugverwijzing heeft, eenvoudig gezegd, erin geresulteerd dat er thans alleen nog maar ten gunste van genaturaliseerde Nederlanders iets veranderd is. Voor Europese Nederlanders is het terug naar af. Van dit tweede Hofvonnis zijn eisers echter thans voor de tweede maal in cassatie gekomen.
In de tweede cassatieprocedure zijn de grondslagen waarop de vordering rust uitgebreid. Naast de in de eerste cassatieprocedure voornamelijk op het discriminatieverbod gebaseerde argumentatie wordt in de tweede procedure bovendien, kort gezegd, gesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden een federatie is en dat ingevolge art. 50 BUPO-verdrag alle rechten in het BUPO-verdrag vervat ‘zonder enige beperking of uitzondering' hebben te gelden in alle delen van deze federatie. Aangezien het vrij vestigingsrecht in en het vrij terugkeerrecht naar het eigen land in dit verdrag vastgelegde grondrechten zijn (art. 12 BUPO-verdrag), kunnen de Antilliaanse toelatingsbeperkingen voor ‘andere Nederlanders', zoals vervat in de LTU, dus niet door de verdragsrechtelijke beugel.
Er is overigens nog wel één aspect dat deze redenering in de procedure compliceert, maar dat komt in het hierna volgende vanzelf nog aan de orde. Voor nu heeft de lezer voldoende achtergrondinformatie om de draad van het artikel te kunnen volgen. Aangezien deze ‘federale argumentatie' hangt of staat met de vraag of het Koninkrijk der Nederlanden inderdaad en ontegenzeggelijk een federatie moet worden geacht te zijn, zal thans eerst op die vraag worden ingegaan.
Het Koninkrijk der Nederlanden is een federatie.
Vooraf zij opgemerkt dat een constitutionele monarchie zeer wel federaal van aard kan zijn. Het Koninkrijk België, bijvoorbeeld, is een constitutionele monarchie van federale aard. Vergelijk Prof. dr. G. Craenen in ‘Het Staatsrecht van de Landen der Europese Gemeenschappen', redactie Prof. mr. L. Prakke en Prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, 4de druk, Kluwer, Deventer, 1993, blz. 6:
‘België is een federale staat. Volkenrechtelijk is België één rechtssubject, maar internrechtelijk telt het zeven rechtssubjecten die op voet van gelijkheid deelgenoten zijn in één staat: het Koninkrijk (de federatie), drie deelentiteiten door indeling op basis van de bevolking (Gemeenschappen), en drie deelentiteiten op territoriale basis
(Gewesten). De federale structuur van België is sui generis, doordat het land twee soorten deelgebieden telt, doordat de deelgebieden niet ondergeschikt zijn aan het geheel, maar nevengeschikt, en doordat de deelgebieden de residuaire bevoegdheid hebben'.Indien een vergelijking wordt gemaakt met het Koninkrijk der Nederlanden, dan valt onmiddellijk op dat ook het Koninkrijk der Nederlanden volkenrechtelijk één rechtssubject is, maar internrechtelijk drie rechtssubjecten telt die op voet van gelijkwaardigheid (zie préambule Statuut) deelgenoten zijn in één staat, genaamd: het Koninkrijk der Nederlanden (de federatie). Er zijn drie deelentiteiten op territoriale basis, t.w. Nederland, de Ned. Antillen en Aruba. Dat ook de federale structuur van het Koninkrijk der Nederlanden sui generis is, maakt het daardoor niet minder federaal van aard.
Voorst zij vooraf nog opgemerkt dat men zich door de gebruikte woorden niet van de wijs moet laten brengen. Zo kan een Koninkrijk ‘federaal' gestructureerd zijn en waar men spreekt van ‘landen' kan met dit woord zeer wel gedoeld worden op ‘federale deelstaten'. Als er derhalve in het Statuut verwezen wordt naar de ‘landen' van het Koninkrijk, dan zegt het gebruik van dit woord ‘land' op zich niet dat hier sprake zou zijn van een ‘land' of ‘staat' in volkenrechtelijke zin. Zo verwijst de Duitse grondwet eveneens naar de ‘landen' van de Duitse bondsstaat, die toch onmiskenbaar federaal van aard is. Voorts wordt ook daar gesproken van ‘landsregeringen', terwijl men dan niet doelt op de ‘Bondsregering' (= federale regering), doch op de regeringen van de federale deelstaten, die ieder ook hun eigen ‘landsgrondwet', ‘ministerraad' en ‘ministerpresidenten' hebben. Kortom, het gebruik van bepaalde woorden kan wel verwarring stichten en heeft in het Koninkrijk der Nederlanden waarschijnlijk ook verwarring gesticht, doch het zal duidelijk zijn dat bij beoordeling van de vraag of het Koninkrijk der Nederlanden federaal van aard is of niet, het gebruik van bepaalde woorden niet van doorslaggevende betekenis is, doch dat gekeken dient te worden naar het onderliggende systeem. Als dat systeem moet worden gekarakteriseerd als ‘federaal', dan vormt het Koninkrijk een federatie.
Deze vraag dient dan met name te worden beschouwd in het licht van art. 50 BUPO-verdrag. Dat brengt met zich mee dat de vraag weliswaar ook staatsrechtelijk zal worden bezien, maar dat volkenrechtelijke argumenten de doorslag geven. Bij deze volkenrechtelijke beschouwing dient dan tevens te worden besproken de vraag of art. 19 van het Weens Verdragenverdrag in de weg staat aan het maken van voorbehouden bij het BUPO-verdrag, zoals die in feite voor de Ned. Antillen zijn gemaakt (zie Trb. 1978, no. 177). Dit is de ‘complicatie' waar hiervoren reeds op gedoeld werd.
Staatsrechtelijk literatuuroverzicht.
Bezien wij dan thans als eerste een auteur die poogt om de aard van de Nederlandse Koninkrijksstructuur anders te karakteriseren dan als een federatie, dan blijkt onmiddellijk dat hij in die poging niet slaagt. Mr. C. Borman schrijft in ‘Het Statuut voor het Koninkrijk', W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer, 1998, op blz. 23 en 24 het volgende:
‘De in het Statuut neergelegde staatsvorm heeft een uniek karakter en is moeilijk in
een bepaalde categorie onder te brengen. Het is ook geen kopie van een elders
bestaande constructie. Het Koninkrijk van het Statuut is niet te karakteriseren als een
eenheidsstaat, een federatie, een gemenebest in de zin van een verbond van
onafhankelijke staten en ook niet - al komt het daar het dichtst bij - als een
constitutioneel samenwerkingsverband. Het Statuut is wel gekarakteriseerd als een
staatsrechtelijk contract tussen zelfstandige landen.Een poging om de structuur van het Koninkrijk samen te vatten leidt tot de volgende
omschrijving: een vrijwillig samengaan van autonome landen in een boven die landen
geplaatst soeverein Koninkrijk, waarbij de organen van het Koninkrijk grotendeels
samenvallen met die van het grootste land, op het niveau van het Koninkrijk slechts
enkele taken worden verricht en vanwege het Koninkrijk een beperkte invloed kan
worden uitgeoefend op het autonome bestuur in de kleinere landen.(...)
Het uit de drie landen bestaande Koninkrijk der Nederlanden is een
samenwerkingsverband van staatsrechtelijke aard. Het Koninkrijk als geheel is een
soevereine staat, de afzonderlijke landen zijn dat niet. Alleen het Koninkrijk is dan
ook volkenrechtelijk rechtssubject [4], drager van volkenrechtelijke rechten en
verplichtingen. In het internationale verkeer treedt ten principale het Koninkrijk als
eenheid op'.‘Ieder waant zijn uil een valk te zijn'. Elk land vindt altijd dat zijn eigen constitutie uniek en ‘sui generis' is en in geen enkele staatsvormcategorie (volledig) past. En dat is natuurlijk ook zo. Dat neemt echter niet weg dat er algemene categorieën van staatsrechtelijke c.q. volkenrechtelijke samenwerkingsverbanden zijn en dat de vraag aan de hand van die bestaande algemene categorieën moet worden beantwoord.
In het citaat van Borman valt al meteen op dat hij niet zegt waarom het Koninkrijk niet als federatie kan worden gekenmerkt. Hij motiveert die mening dus niet, maar zegt er wel bij dat in het Statuut een staatsrechtelijk samenwerkingsverband is neergelegd. Vervolgens stelt hij vast dat alleen het Koninkrijk volkenrechtelijk rechtssubject is en dat alleen het Koninkrijk een soevereine staat is en de landen van het Koninkrijk niet. Hiermee heeft hij echter meteen twee fundamentele kenmerken van een federatie genoemd, namelijk a) dat alleen de federatie (t.w. het Koninkrijk) volkenrechtelijk rechtssubject is en de federale deelstaten (de ‘landen' van het Koninkrijk) niet en b) dat het Koninkrijkssamenwerkingsverband staatsrechtelijk van aard is en dus niet volkenrechtelijk. Daarmee heeft Borman in feite precies aangegeven waarom het Koninkrijk dus op zijn minst een federatie moet zijn of wellicht een nog hechtere staatsvorm, maar zeker geen statenbond (of confederatie), noch enig andersoortig samenwerkingsverband van meerdere onafhankelijke staten (‘gemenebest' o.i.d.). Er is volgens Borman immers slechts één staat, één Koninkrijk. Daaruit volgt dat dit Koninkrijk ofwel een federatie is, ofwel een nog hechtere staatsvorm vormt.
Waar Borman het samenwerkingsverband tracht aan te duiden als een ‘constitutioneel samenwerkingsverband' (waar het Koninkrijk volgens hem het dichtst bij zou komen) is hij niet te volgen. De staatsvorm ‘constitutioneel samenwerkingsverband' is in het staats- en volkenrecht geheel onbekend. Bekend zijn slechts de confederatie (of ‘statenbond'), de federatie (of ‘bondsstaat') en de eenheidsstaat (al of niet gedecentraliseerd). Als zeer korte omschrijving van een federatie zou ‘constitutioneel samenwerkingsverband' dienst kunnen doen. Ook de andere aanduiding die hij noemt, nl. ‘staatsrechtelijk contract tussen zelfstandige landen' omschrijft een federatie. Er is geen reden om deze omschrijvingen voor de toepassing van art. 50 BUPO-verdrag aan te merken als iets anders dan een federatie. Het gaat in beide gevallen immers om een staatsrechtelijk samenwerkingsverband waarbij alleen het Koninkrijk rechtssubject is. In de context van art. 50 BUPO-verdrag is dat een federatie, of eventueel een nog hechtere staatsvorm, maar zeker geen confederatie.
Vergelijk hetgeen mr. T. Koopmans over het voorgaande opmerkt in ‘Compendium van het Staatsrecht', 2de druk, Kluwer, Deventer, 1976, blz. 17:‘Met de federatie mag niet worden verward de ‘confederatie' of statenbond. De laatste
vormt niet een staat met een eigen constitutie; er is sprake van samenwerking tussen
verschillende soevereine staten op grond van een verdrag'.De federatie is derhalve één staat met een eigen constitutie. Borman geeft reeds aan dat alleen het Koninkrijk een soevereine staat is, de drie samenstellende deelstaten niet. Zij vormen samen derhalve één staat. Hieruit volgt al dat het Koninkrijk in ieder geval geen confederatie (per definitie bestaande uit meerdere soevereine staten) kan zijn. Ware dit laatste wel het geval, dan zou het Statuut moeten worden gekwalificeerd als een verdrag en dan zouden wetten en landsverordeningen daaraan ingevolge de artt. 93 en 94 Grw. kunnen worden getoetst. De Hoge Raad heeft echter reeds uitgemaakt dat de rechter een dergelijke
toetsingsbevoegdheid aan het Statuut niet toekomt (HR 14 april 1989, NJ 1989, no. 1469; Harmonisatiewet-arrest), omdat het Statuut geen verdrag is. Deze jurisprudentie en vorenstaande argumentatie leiden dan ook tot de dubbele conclusie dat a) het Statuut moet worden gekwalificeerd als de constitutie van het Koninkrijk en b) dat het Koninkrijk weshalve geen confederatie kan zijn.Ter zijde zij gezegd dat men het probleem van het karakteriseren van het Koninkrijkssamenwerkingsverband niet oplost door het een ‘samenwerkingsverband sui generis' te noemen. Deze aanduiding is ongetwijfeld juist, maar aangezien door eisers een beroep wordt gedaan op art. 50 BUPO-verdrag, zal moeten worden uitgemaakt of dat ‘samenwerkingsverband sui generis' nu wel of niet moet worden gekarakteriseerd als een federatie in de zin van dit art. 50 BUPO-verdrag. De consequentie van een bevestigend antwoord op deze vraag is dat het BUPO-verdrag dan in het gehele federale Koninkrijk zonder enige beperking of uitzondering zal hebben te gelden.
Bij beantwoording van deze vraag komt het er op aan om uit te maken of het
Koninkrijk voldoende karaktertrekken van een federatie heeft om het rechtens als een federatie in de zin van art. 50 BUPO-verdrag aan te merken. Onzes inziens is dit zeker het geval, niettegenstaande het feit dat het Statuut enkele lichte confederale trekken vertoont. Deze leggen echter nauwelijks gewicht in de schaal en wegen zeker niet op tegen enkele onmiskenbare eenheidsstaatkenmerken van het Statuut die sommige schrijvers doen concluderen dat het Statutaire samenwerkingsverband zelfs nog hechter is dan een federale. Indien dit laatste wordt aangenomen, dan geldt de argumentatie van eisers a fortiori. Immers, als de Ned. Antillen onderdeel vormt van de (gedecentraliseerde) eenheidsstaat ‘het Koninkrijk der Nederlanden', dan is het voorschrift van art. 50 BUPO-verdrag ten onzent weliswaar niet van toepassing, doch dan volgt uit dit feit zelve dat het BUPO-verdrag in de Ned. Antillen volledig gelijke werking als in Nederland moet hebben. Alleen indien de Ned. Antillen als een onafhankelijke soevereine staat moet worden aangemerkt, die bij verdrag een
samenwerkingsverband heeft aangegaan met Nederland en Aruba, welk verband als een statenbond (of confederatie) moet worden aangemerkt, is het mogelijk dat het BUPO-verdrag in de onderscheiden soevereine staten van de statenbond ongelijke werking heeft.Vergelijk in dit verband nogmaals het aangehaalde werk van Koopmans, blz.
69 e.v. (de tekst van de 8ste druk van dit werk - over dit onderwerp - uit 1998 verschilt slechts op enkele punten van ondergeschikt belang):‘Bij eerste lezing van het Statuut lijkt het Koninkrijk te zijn geconstrueerd volgens
federaal model:- er zijn twee landen,[5]
- die samenwerken in het Koninkrijk, dat eigen organen heeft,
- waarin de bevoegdheidsverdeling zo is geregeld dat de Koninkrijks-
aangelegenheden staan opgesomd, terwijl de rest aan de landen is gelaten
(...).Drie factoren maken dat deze indruk correctie behoeft:
1. enkele voorschriften in het Statuut plaatsen de Ned. Antillen meer in de
situatie van een Nederlandse gemeente dan in die van een deelstaat uit een
federatie; zie bijv. het vernietigingsrecht in art. 50 Statuut (waarvan overigens
nooit gebruik is gemaakt);2. de Koninkrijksorganen zijn realiter de Nederlandse organen, voorzien van een
kleine aanvulling; zie bijv. art. 7, art. 13 lid 2 (waarvan bovendien nooit
gebruik gemaakt is) en art. 17 lid 2;3. het feitelijk zwaartepunt van het Koninkrijk ligt in Nederland; daarbij valt te
bedenken dat de Ned. Antillen qua inwoneraantal de omvang van een fikse
Nederlandse gemeente hebben'.Om de indruk dat het Koninkrijk federaal van aard is te corrigeren noemt Koopmans twee feitelijke en één juridisch argument. Alle drie deze zogenoemde ‘factoren' gaan in de richting van een veel hechtere band dan een federale. Wat Koopmans eigenlijk zegt is dit: Op papier is het Koninkrijk een federatie, maar in feite is de federale deelstaat ‘de Ned. Antillen' niet veel meer dan een Nederlandse gemeente. Of deze zienswijze geheel juist is kan worden betwist, maar als de vraag aan de orde is of het Koninkrijk een federatie is of niet, dan concludeert Koopmans dat dit wel het geval is (al is het dan ook slechts op papier). En als moet worden aangenomen dat de Ned. Antillen niet meer zijn dan een Nederlandse gemeente, dan is een beroep op art. 50 BUPO-verdrag waarachtig toch niet nodig om de grondslag te vinden voor toepassing in deze ‘Nederlandse gemeente' van alle BUPO-mensenrechten op voet van gelijkheid met andere Nederlandse gemeenten.
Hieronder de opvattingen van enkele andere Nederlandse staatsrechtauteurs over de aard van de staatsvorm van het Koninkrijk der Nederlanden:
1. J.H.A. Logemann in NJB 1955, p. 434 e.v. (geciteerd in de conclusie
van de P-G bij het Harmonisatiewet-arrest, gepubliceerd in ‘Jurisprudentie
Publiekrecht', editie 1995, W.E.J. Tjeenk Zwolle, blz. 1070):‘Hij (d.w.z. Logemann) stelde dat Van den Bergh er aan voorbij had
gezien dat het Koninkrijk der Nederlanden in zijn nieuwe vorm geen
eenheidsstaat is, maar sterk federale trekken vertoont'.2. P.W.C. Akkermans e.a., ‘Algemene Begrippen van Staatsrecht', Deel I, W.E.J.
Tjeenk Willink, Zwolle, 1985, blz. 124:‘Het samenwerkingsverband tussen Nederland en de Ned. Antillen heeft bepaalde federale trekken. De aanwezigheid van een constitutie voor het geheel - het Statuut - duidt er al op. In de préambule van het Statuut wordt gesproken over de aanvaarding van een nieuwe rechtsorde door beide landen, die, aldus art. 5 lid 2, prevaleert boven de Grondwet. Andere federale trekken zijn de aanwezigheid van eigen organen en de regeling van een bevoegdheidsverdeling tussen die organen enerzijds en anderzijds de lidstaten'
3. Prof. mr. A.D. Belinfante en mr. J.L. Reede, ‘Beginselen van Nederlands
Staatsrecht', 9de druk, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den Rijn, 1983, blz. 34:‘Het rijk in Europa, Nederland, maakt deel uit van het groter geheel, en
vormt tezamen met de Ned. Antillen het Koninkrijk der Nederlanden.
De verhouding tussen de landen wordt geregeld in het Statuut voor het
Koninkrijk, een in gemeenschappelijk overleg door de betrokken landen
opgesteld document. Doordat het een federaal samengaan voorziet [6] is
het door de aanvaarding een document van intern staatsrecht van het
Koninkrijk geworden.Men ziet, de een is wat gedecideerder dan de ander, maar geen van allen kan aan de conclusie ontkomen dat het Koninkrijk op zijn minst federale trekken vertoont.
Volkenrechtelijke literatuur.
In "Oppenheim's International Law', 9de druk, Longman, Londen, 1992 c.q. 1996, wordt op blz. 248 de volgende definitie gegeven van een federale staat:
‘A federal state is a union of several sovereign states which has organs of its own and
is invested with power, not only over the member states, but also over their citizens.
The union is based, first, on an international treaty of the member states, and,
secondly, on a subsequently accepted constitution of the federal state. A federal state
is said to be a real state side by side with its member states, because its organs have a
direct power over the citizens of those member states'.Een federale staat is derhalve een unie van verscheidene staten die eerst gebaseerd is op een verdrag en vervolgens op een daarna opgestelde constitutie (doch daarbij wordt in een voetnoot tevens opgemerkt dat de tussenfase van een verdrag bij het deelstaat worden van een voormalige kolonie logischerwijze niet geldt, daar die voormalige kolonie nimmer de bevoegdheid had om een verdrag af te sluiten). Kortom, een federale staat heeft, volgens Oppenheim, een federale constitutie. Voorts zegt Oppenheim t.a.p. dat een federale staat een echte staat is naast de deelstaten, omdat de organen van de federatie rechtstreeks gezag uitoefenen over de burgers van die deelstaten. Hier is nog een kenmerkend verschil met de confederatie, aangezien de organen van de confederatie niet rechtstreeks gezag uitoefenen over de burgers van de deelstaten.
Houdt men het Koninkrijk tegen het licht van Oppenheim's definitie, dan kan ten eerste worden gesteld dat het Koninkrijk een unie van drie deelstaten vormt. Ten tweede is er geen twijfel over dat het Koninkrijk eigen organen heeft (er is een ‘Koning als hoofd van het Koninkrijk', art. 4 Statuut; er is een ‘Raad van Ministers van het Koninkrijk', art. 7 Statuut; er is een ‘Raad van State van het Koninkrijk', art. 13 Statuut; Rijkswetten (geldend in het hele Koninkrijk) worden vastgesteld door de ‘wetgever van het Koninkrijk', art. 4 Statuut; er is een Hoge raad van het Koninkrijk, die weliswaar niet letterlijk zo wordt genoemd, maar die wel die functie heeft, art. 23 Statuut; er is voorzien in de mogelijkheid van een Algemene Rekenkamer van het Koninkrijk, art. 53 Statuut). Ten derde kan niet worden ontkend dat het Koninkrijk direct gezag (of macht) uitoefent over zowel de deelstaten als de burgers van alle deelstaten. Zo heeft alleen het Koninkrijk het recht om andere landen de oorlog te verklaren (art. 34 Statuut), alleen het Koninkrijk kan de andere deelstaten binden aan internationale verdragen en overeenkomsten (art. 3 Statuut). Voor zover het Koninkrijksaangelegenheden (lees: federale aangelegenheden) betreft, heeft het Koninkrijk de bevoegdheid om Rijkswetten en Algemene maatregelen van Rijksbestuur af te kondigen die bindend zijn voor zowel de deelstaten als de burgers der deelstaten. De Koning als hoofd van het Koninkrijk kan Antilliaanse of Arubaanse wetten en besluiten schorsen of vernietigen (art. 50 Statuut). Bij Algemene maatregel van Rijksbestuur kunnen de deelstaten de Ned. Antillen en Aruba zelfs ‘onder curatele worden gesteld' (art. 51 Statuut). Dit zijn slechts enkele voorbeelden van rechtstreekse (en vèr strekkende) machtsuitoefening door het Koninkrijk (als separate federale macht) over de deelstaten en hun burgers. Ten vierde heeft het Koninkrijk een eigen constitutie (nl. het Statuut aangevuld met delen van de Nederlandse (!) Grondwet). Ten vijfde volgt uit het vorenstaande dat het Koninkrijk zich ook in het door Oppenheim genoemde opzicht onderscheidt van een confederatie, namelijk dat het Koninkrijk naast de drie deelstaten een echte staat is die rechtstreeks macht uitoefent over de deelstaten en hun burgers. Ook in dit opzicht kan het Koninkrijkssamenwerkingsverband dus niet worden gekarakteriseerd als confederaal, doch als federaal. De eindconclusie is dan ook dat het Koninkrijk in alle opzichten beantwoordt aan Oppenheim's definitie van een federatie.
Relevant zijn in casu nog de volgende opmerkingen van Oppenheim:
‘Since a federal state is itself a state, side by side with its member states, sovereignty is divided between the federal state on the one hand, and, on the other, the member states; competence over one part of the objects for which a state exists is vested in the federal state, whereas competence over the other part remains with the member states. Within its competence the federal states can make laws which bind the citizens of the member states directly without any interference by these member states. On the other hand, the member states are totally independent as far as their competence reaches.
For international law this division of competence is of interest insofar as it concerns
competence in international matters. Since it is always the federal state (and not the
member states) which is competent to declare war, make peace, conclude political
treaties, and send and receive diplomatic envoys, the federal state is itself an
international person, with all the rights and duties of a sovereign state in international
law. On the other hand, the international position of the member states is not so clear.
There is no justification for the view that they are necessarily deprived of any status
whatsoever within the international community; while they are not full subjects of
international law, they may be international persons for some purposes. Everything
depends on the particular characteristics of the federation in question. Thus two
member states of the Soviet Union - a federal state since 1918 - are separate
members of the United Nations, and are parties to many treaties'.Uit dit citaat kunnen twee conclusies worden getrokken:
a. kenmerkend voor de federatie is dat er een bevoegdheidsverdeling moet zijn
m.b.t. tot staatstaken tussen de federale staat en de deelstaten;b. de federale deelstaten kunnen, alhoewel zij in beginsel geen volkenrechtelijk
rechtssubject zijn, toch tot op zekere hoogte of voor bepaalde doelen wel aan
het internationaal rechtsverkeer deelnemen; zo veroorzaakt het partij zijn bij
sommige verdragen of het lid zijn van sommige volkenrechtelijke
organisaties (indien dit in de federale constitutie is geregeld) niet dat de
staatsvorm daarom moet worden aangemerkt als confederaal.Ad a. Alhoewel Oppenheim dit hier niet expliciet noemt, gaan de meeste
handboeken ervan uit dat typisch voor een federatie is dat de bevoegdheden
van de federale staat terzake van staatstaken limitatief zijn opgesomd in de
(verschanste) constitutie, terwijl de residuaire bevoegdheid toekomt aan de
federale deelstaten. Zo is het ook in de Amerikaanse constitutie vastgelegd. De
bevoegdheidsverdeling die in de constitutie van het Koninkrijk (het Statuut) is
neergelegd voldoet ook aan dit criterium: de bevoegdheden van de federale
staat (het Koninkrijk) zijn daarin limitatief opgesomd, vnl. in art. 3 Statuut.
De residuaire bevoegdheid komt toe aan de federale deelstaten Nederland, de
N.A. en Aruba. Voorts is typisch voor een federatie (zie bijv. blz. 59 mr. A.B.
van Rijn, ‘Staatsrecht van de Ned. Antillen', W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer
1999) ter onderscheiding van een eenheidsstaat dat de bevoegdheidsverdeling
niet naar believen door de federale wetgever (bij ons de ‘wetgever van het
Koninkrijk') kan worden gewijzigd. Ook dit kenmerk van de federatie vinden
wij in het Statuut terug. Het Statuut (inclusief de daarin neergelegde
bevoegdheidsverdeling) kan immers niet zonder instemming van de federale
deelstaten worden gewijzigd. Ook is voor een Rijkswet tot wijziging van het
Statuut een zwaardere procedure voorgeschreven dan voor het maken van
andere Rijkswetten het geval is (zie art. 55 Statuut).Ad b. Enkele artikelen uit het Statuut zouden de indruk kunnen wekken dat zij
in confederale richting wijzen. Dat geldt met name voor de artt. 24 t/m 28
Statuut. Uit het citaat van Oppenheim volgt evenwel dat het feit op zich dat de
federale deelstaat de Ned. Antillen via de Koninkrijksorganen enige invloed
kan uitoefenen op de afsluiting en inhoud van verdragen waaraan het
Koninkrijk gebonden is of zich wil binden (alsook op de al of niet geldendheid
van die verdragen voor de Ned. Antillen), is niet van doorslaggevende
betekenis voor de vraag of de constitutie van het Koninkrijk al dan niet
federaal van karakter is. Oppenheim geeft nog als voorbeeld dat de Duitse
federale deelstaten (met toestemming van de federatie) partij kunnen zijn bij
verdragen (o.c. blz. 250). Zó ver gaat het Statuut nog niet eens. Binnen de
contouren van het Statuut is alleen het Koninkrijk partij bij verdragen, nimmer
de federale deelstaten. Wel is het mogelijk (en dit komt veel voor) dat
verdragen alleen gelding hebben voor één van de drie federale deelstaten,
bijvoorbeeld alleen voor Nederland of de N.A. Maar ook dán wordt
het verdrag in kwestie afgesloten door het Koninkrijk, doch met de aantekening
dat het verdrag alleen voor de federale deelstaat Nederland of de Ned. Antillen
geldt. Tenslotte volgt uit het door Oppenheim genoemde voorbeeld inzake
twee Russische federale deelstaten dat ook art. 28 van het Statuut het
Koninkrijk niet minder federaal van aard maakt. Deze mogelijkheden zijn
immers allemaal in de federale constitutie (het Statuut) geregeld en de
procedures lopen strikt via de Koninkrijksorganen (de federale organen dus).
Zolang dit laatste het geval is, is er geen afwijking van het federale model.Algemeen overzicht.
Algemeen wordt aangenomen dat de volgende kenmerken een federatie typeren (een aantal hiervan zijn hiervoren reeds besproken):
a. één gezamenlijk grondgebied, één staat;
b. één nationaliteit;
c. verdediging van het grondgebied, alsmede oorlog verklaren en vrede sluiten, is een federale staatstaak;
d. alleen het samenwerkingsverband (de federatie) is volkenrechtelijk rechtssubject en is derhalve belast met buitenlandse zaken;
e. de deelstaten hebben hun vrijwillige en hechte samenwerkingsverband vastgelegd in een verschanste (of ‘rigide') ‘constitutie', waarin de verdeling van staatstaken tussen de federatie en de deelstaten is verankerd;
f. de deelstaten hebben geen recht van secessie;
g. de bevoegdheden van de federatie zijn limitatief opgesomd in de federale constitutie, terwijl de residuaire bevoegdheid toekomt aan de deelstaten;
h. binnen hun eigen bevoegdheidsgebied hebben de deelstaten een grote mate van vrijheid van handelen; dit wordt genoemd ‘autonomie' ter onderscheiding van de term ‘soevereiniteit' welk woord wordt gebruikt om de zelfstandigheid en absolute macht van onafhankelijke staten aan te duiden;
i. de deelstaten hebben naast de federale constitutie ook hun eigen constituties;
j. de deelstaten werken samen op voet van gelijkheid, althans gelijkwaardigheid;
k. de federatie heeft haar eigen organen;
l. federale wetgeving is van hogere rangorde dan deelstaatwetgeving;
m. er is een stelsel waarin op enige wijze de deelstaten vertegenwoordigd worden in de federatie, waarbij de vertegenwoordigers worden aangewezen middels federale (of ‘nationale') verkiezingen;
n. er is een constitutioneel hof, dat tot taak heeft bevoegdheidsgeschillen tussen federatie en deelstaten te beslechten, alsmede het recht heeft wetgeving van de deelstaten aan de constitutie te toetsen;
Het Koninkrijk der Nederlanden vormt één staat met slechts één Nederlands grondgebied (bestaande uit de deelstaten Nederland, de Ned. Antillen en Aruba, die op voet van gelijkwaardigheid samenwerken) en kent slechts één Nederlandse nationaliteit. De verdediging en handhaving van de integriteit van het Koninkrijk is een federale staatstaak, ten onzent genoemd ‘aangelegenheid van het Koninkrijk'. Alleen het Koninkrijk is volkenrechtelijk rechtssubject en ‘buitenlandse betrekkingen' is dan ook een taak van het federale Koninkrijk. Het hechte en vrijwillige samenwerkingsverband is neergelegd in een verschanste constitutie (het Statuut) die de status van federale wet (bij ons ‘Rijkswet' genaamd) heeft. In die constitutie (het Statuut) zijn de bevoegdheden van de federatie (bij ons ‘Koninkrijk der Nederlanden') limitatief opgesomd, terwijl de residuaire bevoegdheid berust bij de deelstaten van het Koninkrijk. Binnen hun eigen bevoegdheidsgebied hebben de deelstaten van het Koninkrijk grote vrijheid van handelen (aangeduid als ‘autonomie'). De aan de federatie (het Koninkrijk) in het Statuut limitatief toebedeelde bevoegdheden zijn allemaal typisch federaal (zie artt. 3, 5, 43 en 54 Statuut) en raken allemaal direct of indirect de soevereiniteit en eenheid van het (mede daardoor federale) Koninkrijk. De deelstaten kunnen geen ‘recht van secessie' ontlenen aan het Statuut; het zelfbeschikkingsrecht van volkeren ontlenen zij aan het volkenrecht. De deelstaten hebben ieder hun eigen constituties (‘grondwet' c.q. ‘staatsregelingen' genaamd) waarin is neergelegd dat de federale wetgeving (bij ons ‘Rijkswetgeving') van hogere rangorde is dan de deelstaatwetgeving (zie ook art. 48 Statuut). De federatie (het Koninkrijk) heeft haar eigen federale staatshoofd (bij ons ‘Koning en Gouverneurs', o.a. artt. 1 en 2 Statuut), haar eigen federale regering (bij ons ‘Regering van het Koninkrijk', o.a. art. 2 Statuut), haar eigen federale wetgever (bij ons ‘wetgever van het Koninkrijk') en haar eigen hooggerechtshof (bij ons bekend als de ‘Hoge Raad der Nederlanden', die optreedt als hoogste rechterlijk ressort van alle drie de deelstaten).
Kortom, het Koninkrijk heeft alle kenmerken van een federatie, met uitzondering van punt ‘m'. Er zijn immers wel ‘Koninkrijksspelen', maar geen ‘Koninkrijksverkiezingen'. Er zijn in het Koninkrijk uitsluitend deelstaat-verkiezingen. De federale organen van het Koninkrijk worden derhalve niet rechtsreeks door de kiezers van het Koninkrijk aangewezen. Zij worden indirect aangewezen op een wijze die niet als typisch federaal kan worden aangemerkt. Deze ene afwijking is echter bij verre niet genoeg om het Koninkrijk haar wezenlijk federale karakter te ontnemen. Weliswaar schort er in federaal opzicht hier iets, maar dit ene gebrek breekt de rest van het hele federale stelsel niet af. Dat doet evenmin het feit dat de Hoge Raad officieel geen constitutioneel hof is. Weliswaar is de Hoge Raad het hoogste rechterlijk ressort voor alle drie de deelstaten van het Koninkrijk (en in zoverre is de Hoge Raad dan ook zeker wel ‘federaal'), maar officieel heeft de Hoge Raad geen bevoegdheid om de bevoegdheidsverdeling tussen het Koninkrijk en de deelstaten en tussen de deelstaten onderling te beoordelen. De vraag is overigens of de Hoge Raad zich onbevoegd zou verklaren, indien een dergelijk geschil aan haar zou worden voorgelegd. Waarschijnlijk niet; immers welk orgaan zou anders soelaas kunnen bieden? Voeg daarbij nog het feit dat de Hoge Raad wel het toetsingsrecht toekomt (immers deelstaatwetten m