Wet terugzending van Antilliaanse risicojongeren

Download This Document (.pdf)

• Wet houdende aanvullende maatregelen inzake onder meer de terugzending van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren
  Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.
  Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
  Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is een nadere regeling te treffen voor onder meer de terugzending van Antilliaanse en Arubaanse jongeren zonder zicht op werk of opleiding.
  Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:
  Artikel 1
  
  1. Een persoon als bedoeld in het tweede lid kan worden teruggezonden naar het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk indien hij niet voldoet aan bij algemene maatregel van bestuur te bepalen opleidingseisen en evident maatschappelijk ongewenst gedrag vertoont dat blijkt uit een ernstige verdenking van het plegen van een strafbaar feit onderscheidenlijk het zich onttrekken aan een overheidsprogramma terzake opleiding, arbeidsparticipatie of integratie.
  
  2. Het eerste lid is van toepassing op:
  de Nederlander, niet jonger dan 16 jaar en niet ouder dan 24 jaar, die geboren is op het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk en die na een periode van tenminste tien jaar hoofdverblijf aldaar niet ten minste drie jaar als ingezetene ingeschreven is geweest in de gemeentelijke basisadministratie in Nederland;
  de Nederlander, niet jonger dan 16 jaar en niet ouder dan 24 jaar, van wie een Nederlandse ouder geboren is op het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk en die na een periode van tenminste tien jaar hoofdverblijf aldaar niet ten minste drie jaar als ingezetene ingeschreven is geweest in de gemeentelijke basisadministratie in Nederland;
  de tot Nederlander genaturaliseerde persoon, niet jonger dan 16 jaar en niet ouder dan 24 jaar, die onmiddellijk voorafgaand aan zijn naturalisatie in het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk hoofdverblijf heeft gehad en niet ten minste drie jaar als ingezetene ingeschreven is geweest in de gemeentelijke basisadministratie in Nederland.
  3. Een persoon als bedoeld in het eerste lid wordt niet teruggezonden zolang sprake is van:
  het verrichten van werkzaamheden of dienstverlening waardoor in het eigen levensonderhoud kan worden voorzien;
  het volgen van een erkende of bekostigde opleiding of studie;
  gezinshereniging;
  tijdelijk verblijf van ten hoogste drie maanden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent de onderdelen a tot en met d.
  4. Voor de toepassing van het derde lid, onderdeel a, wordt aangenomen dat geen sprake is van het verrichten van werkzaamheden of dienstverlening, indien de desbetreffende persoon niet beschikt over een daartoe strekkende werkgeversverklaring of, als ondernemer, een bewijs van inschrijving als eigenaar of vennoot in het handelsregister.
  
  5. Voor de toepassing van het derde lid, onderdeel b, wordt aangenomen dat geen sprake is van het volgen van een opleiding of studie, indien de desbetreffende persoon niet beschikt over een daartoe strekkend bewijs van inschrijving bij een erkende of bekostigde onderwijsinstelling.
  
  6. Voor de toepassing van het derde lid, onderdeel c, wordt aangenomen dat geen sprake is van gezinshereniging indien de desbetreffende persoon niet op hetzelfde adres als de gezinsleden met wie de gezinshereniging wordt beoogd, is ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie.
  
  7. Voor de toepassing van het derde lid, onderdeel d, wordt aangenomen dat geen sprake is van tijdelijk verblijf indien de desbetreffende persoon niet beschikt over een bewijs van voorgenomen vertrek uit Nederland binnen drie maanden.
  
  Artikel 2
  
  
  1. Terugzending geschiedt bij besluit van Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, naar het grondgebied van het Koninkrijk waar de desbetreffende persoon recht op verblijf, anders dan tijdelijk, heeft. Voorafgaand aan de besluitvorming wordt de gemeente waar de desbetreffende persoon verblijft geraadpleegd.
  
  2. In het besluit tot terugzending wordt een periode bepaald waarbinnen de betrokkene Nederland moet verlaten, alsmede een periode waarbinnen het niet geoorloofd is naar Nederland terug te keren. De laatstbedoelde periode eindigt in elk geval bij het bereiken van de leeftijd van 25 jaar, dan wel zoveel eerder als aan de opleidingseisen van artikel 1, eerste lid, wordt voldaan.
  
  3. Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, is bevoegd om bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugzending de daartoe benodigde handelingen te verrichten.
  
  4. Indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid dit vordert, kan de persoon ten opzichte van wie een besluit tot terugzending is genomen, met het oog op die terugzending, voor een periode van ten hoogste twee
  weken in bewaring worden gesteld dan wel kan zijn vrijheid van beweging worden beperkt. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld.
  5. Toepassing van het vierde lid blijft achterwege wanneer en wordt beëindigd zodra de betrokkene te kennen geeft Nederland te willen verlaten en hiertoe voor hem ook de gelegenheid bestaat.
  
  Artikel 3 De toegang tot Nederland wordt geweigerd aan:
  de persoon die, nadat hij overeenkomstig artikel 2, eerste en tweede lid, is teruggezonden, wil terugkeren naar Nederland voordat de periode is beëindigd waarbinnen terugkeer naar Nederland ingevolge de beslissing tot terugzending niet geoorloofd is.
  de persoon die, nadat ten aanzien van hem door de rechter de in artikel 6, eerste lid, omschreven bijzondere voorwaarde is gesteld, voor het einde van de proeftijd wil terugkeren naar Nederland.
  
  Artikel 4
  1 Een ingevolge artikel 2, vierde lid, en artikel 3 genomen maatregel wordt voor de toepassing van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gelijkgesteld met een besluit.
  2 Indien beroep tegen de bewaring is ingesteld, bepaalt de rechtbank onmiddellijk het tijdstip van het onderzoek ter zitting.
  3 De rechtbank doet mondeling of schriftelijk uitspraak binnen zeven dagen na de sluiting van het onderzoek.
  
  Artikel 5
  1. Met de uitvoering van deze wet zijn belast:
  ambtenaren van politie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a en c, en tweede lid van de Politiewet 1993;
  ambtenaren van de Koninklijke marechaussee;
  de bij besluit van Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, aangewezen ambtenaren.
  
  1 De ambtenaren van politie, bedoeld onder a, en de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee, bedoeld onder b, oefenen hun taak ter uitvoering van deze wet uit onder leiding van de korpschef, onderscheidenlijk de commandant van de Koninklijke marechaussee.
  2 De korpschef en de commandant van de Koninklijke marechaussee geven Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, door hem gevraagde inlichtingen over de uitvoering van deze wet.
  3 Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering,
  
  kan aan de korpschef en aan de commandant van de Koninklijke marechaussee aanwijzingen geven over de uitvoering van deze wet, alsmede individuele aanwijzingen geven aan de ambtenaren, bedoeld in het eerste lid.
  Artikel 6
  
  1. Indien een persoon als bedoeld in het tweede lid wordt veroordeeld voor een misdrijf waarop gevangenisstraf is gesteld en hij ten tijde van het plegen van het feit minder dan twee jaar als ingezetene ingeschreven is geweest in de gemeentelijke basisadministratie in Nederland, kan de rechter bij toepassing van artikel 14a of artikel 77x van het Wetboek van Strafrecht als bijzondere voorwaarde stellen dat de veroordeelde binnen een termijn van vier weken na het onherroepelijk worden van de einduitspraak terugkeert naar het grondgebied van het Koninkrijk waar de desbetreffende persoon recht op verblijf, anders dan tijdelijk, heeft teneinde deel te nemen aan een door de rechter aan te wijzen opvangprogramma en niet naar Nederland terugkeert voor het einde van de proeftijd.
  
  2. Het eerste lid is van toepassing op:
  de Nederlander die geboren is op het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk en die aldaar tenminste tien jaar hoofdverblijf heeft gehad;
  de Nederlander van wie een Nederlandse ouder geboren is op het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk en die aldaar tenminste tien jaar hoofdverblijf heeft gehad;
  de tot Nederlander genaturaliseerde persoon die onmiddellijk voorafgaand aan zijn naturalisatie in het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk hoofdverblijf heeft gehad.
  3. De termijn van vier weken, bedoeld in het eerste lid, loopt niet gedurende de tijd dat de veroordeelde rechtens zijn vrijheid is ontnomen en gedurende de tijd dat hij zich aan zodanige vrijheidsontneming heeft onttrokken.
  
  Artikel 7
  1 Er is een Informatiesysteem terugzending Antillianen en Arubanen, beheerd door Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering. Dit systeem bevat een systematisch geordende verzameling van gegevens over personen als bedoeld in artikel 1, tweede en derde lid, en artikel 6. Het systeem staat ten dienste aan de uitvoering van de artikelen 2 en 3.
  2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het informatiesysteem, in ieder geval met betrekking tot de in het informatiesysteem op te nemen gegevens en de verwerking daarvan.
  
  Artikel 8
  
  
  1. Bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 van de Wet bescherming persoonsgegevens kunnen door Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, worden verwerkt, voorzover deze gegevens noodzakelijk zijn voor de doelmatige en doeltreffende uitvoering van deze wet.
  
  2. Bij regeling van Onze Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, worden regels gesteld ter waarborging van de persoonlijke levenssfeer. Daarbij wordt in ieder geval geregeld:
  op welke wijze de verwerking, bedoeld in het eerste lid, plaatsvindt;
  op welke wijze door passende technische en organisatorische maatregelen deze gegevens worden beveiligd tegen verlies of onrechtmatige verwerking;
  welke gegevens, aan welke personen of instanties, voor welk doel en op welke wijze kunnen worden verstrekt;
  op welke wijze wordt gewaarborgd dat de verwerkte persoonsgegevens slechts worden verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn verzameld of voor zover het verwerken met dat doel verenigbaar is, alsmede hoe daarop wordt toegezien.
  
  Artikel 9 Artikel 1, voor zover het betreft de mogelijkheid van terugzending, is uitsluitend van toepassing op de personen die zes maanden na de datum van indiening van dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal nog niet als ingezetene zijn ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie in Nederland.
  Artikel 10 De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.
  Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.
  Gegeven,
  De Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering,
  De Minister van Justitie,
  De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,
  Wet houdende aanvullende maatregelen inzake onder meer de terugzending van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren
  Memorie van toelichting
  1. Algemeen
  Bij brief van 13 mei 2005 (Kamerstukken II, 2004-2005, 26 283, nr. 20) heeft het kabinet maatregelen aangekondigd in verband met de toegang tot en de vestiging in Nederland van Antilliaanse jongeren zonder kans op werk en zonder serieuze studievoornemens. De maatregelen moeten voorkomen dat jongeren met weinig opleiding zich vestigen in Nederland en vervolgens afglijden naar de criminaliteit.
  De situatie van een deel van de jonge Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders die zich min of meer recent in Nederland hebben gevestigd, is zorgwekkend. Er is sprake van een groep uiterst moeilijke risicojongeren met zeer weinig perspectief op onderwijs en werk, mede vanwege een onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal. Deze jongeren zijn vaak weinig honkvast en wisselen regelmatig van verblijfplaats in de onderscheiden landsdelen, hebben geen of irreguliere inkomsten en leven in een criminele omgeving (notitie Antilliaanse Risicojongeren, Kamerstukken II, 2004-2005, 26 283, nr. 19). De criminaliteit onder Antilliaanse en Arubaanse jongeren is meer dan vier keer zo groot als gemiddeld onder jongeren.
  De centrale overheid en enkele gemeenten hebben in de afgelopen jaren in samenwerking met de Antilliaanse en Arubaanse gemeenschap de nodige projecten gestart om deze jongeren een nieuwe kans te geven. Voorbeelden van deze activiteiten zijn taal- en opvoedingscursussen voor jonge alleenstaande Antilliaanse moeders, intensieve gezinsbegeleiding, handhaving van de leerplicht, inzet van Antilliaanse mentoren en het opsporen van probleemjongeren. Deze specifieke activiteiten vormen een aanvulling op de gemeentelijke taken op het gebied van maatschappelijke zorg, onderwijs en arbeidstoegeleiding.1 Voorts zijn in de zomer van 2005 met de 21 Antillianen Gemeenten afspraken gemaakt om schooluitval, werkloosheid en criminaliteit onder Antilliaanse jongeren fors terug te dringen. Deze afspraken zijn vastgelegd in bestuurlijke arrangementen. De
  minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, stelt hiervoor tot en met 2008
  €18 miljoen, ofwel €4,5 miljoen per jaar, beschikbaar in de vorm van co-financiering.
  1 De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft bij brief van 1 juli 2005 aan de Tweede Kamer bericht dat het kabinet voornemens is ter uitvoering van de motie Verhagen c.s. een leer/werkplicht in te voeren voor jongeren tot 23 jaar zonder startkwalificatie. Deze leer/werkplicht heeft, evenals de Antilliaanse maatregel, tot doel jongeren zonder voldoende startkwalificatie naar werk of opleiding te geleiden (zie Kamerstukken II, 2004-2005, 26695 en 29454, nr. 24, alsmede het nader rapport bij het wetsvoorstel Wijziging van de Leerplichtwet 1969 en de Wet Inburgering in verband met de invoering van een kwalificatieplicht (Kamerstukken II, 30901, nr. 4).
  De geschetste problemen die door een deel van de Antilliaanse en Arubaanse jongeren in Nederland worden veroorzaakt zijn evenwel niet goed oplosbaar wanneer het verblijf in Nederland van risicojongeren zonder kansen op werk of zonder participatie in onderwijsprogramma's op de Antillen, Aruba of in Nederland niet aan banden wordt gelegd. De thans voorgestelde regeling houdt de
  mogelijkheid in dat de minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering,
  bepaalde risicojongeren terugzendt naar het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk. De vestiging van andere Antilliaanse en Arubaanse jongeren, met inbegrip van de jongeren die in Nederland onderwijs willen volgen of op de arbeidsmarkt kunnen en willen participeren, wordt door de maatregel niet geraakt.
  De Nederlandse maatregelen ter voorkoming van het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren vormen een aanvulling op de maatregel die de Antillen reeds zelf hebben genomen. Op 23 juni 2005 stemden de Staten van de Nederlandse Antillen in met de Landsverordening Sociale Vormingsplicht die jongeren in de leeftijdsgroep van 16 tot en met 24 jaar met onvoldoende kansen op de arbeidsmarkt verplicht deel te nemen aan scholingstrajecten gericht op het vergroten van algemene en sociale kennis en het verkrijgen van de noodzakelijke beroepsvaardigheden.2
  Achtergrond van de Antilliaanse maatregelen is dat een zeer grote groep jongeren zich in sociaal en economisch opzicht in een vrijwel kansloze positie bevindt. Slechts 40% van de Antilliaanse jeugd verlaat het voortgezet onderwijs met een diploma. 60% beschikt niet over de sociale en technische vaardigheden om een baan te kunnen krijgen of te behouden. Een deel wordt al op zeer jonge leeftijd moeder of vader. Een deel gaat zich bewegen in het drugscircuit, hetzij als gebruiker, hetzij als koerier of kleine dealer. Sommigen worden een gemakkelijke prooi voor het overige criminele circuit. Omdat de situatie in het onderwijs niet verbeterd is, beproeven deze jongeren hun geluk in Nederland (aldus de memorie van toelichting op het voorstel voor de Landsverordening).
  De Antilliaanse regering is zich ervan bewust dat de aanwezigheid van een productief jong potentieel arbeidskrachten de enige manier is het land duurzaam te ontwikkelen. Het verzekeren van een gezonde start en levensstijl onder jongeren vereist dat zij een minimaal opleidingsniveau hebben bereikt. Volgens de Antilliaanse regering sluiten de getroffen maatregelen aan bij vergelijkbare grootschalige opleidingsprogramma's voor kansloze jongeren in Latijns-Amerika en de Caribische eilanden.
  De invoering van de sociale vormingsplicht, en dus ook de eventuele integrale invoering op alle eilanden van de Nederlandse Antillen, is een initiatief en de verantwoordelijkheid van de Antilliaanse regering, waarbij Nederland ondersteuning biedt. Deze ondersteuning betreft financiering van zowel een pilot die in mei 2005 van start is gegaan (deelneming van 200 jongeren op Curaçao, Bonaire en Sint Maarten), als een integrale invoering. Voor de komende vijf jaar is hiervoor van Nederlandse zijde een bedrag van €19 miljoen gereserveerd.
  Hoewel de Nederlandse regeling aansluit bij de Antilliaanse regeling voor de sociale vormingsplicht, beoogt zij allereerst te voorkomen dat kansloze jongeren uit de andere
  2 Landsverordening van de 7de juli 2005 houdende een regeling van de sociale vormingsplicht van jongeren en jong volwassenen (Landsverordening sociale vormingsplicht), Publicatieblad Aº 2005, Nº 72.
  Koninkrijksdelen inreizen zonder perspectief op werk of opleiding en zijn de eisen die aan Antilliaanse en Arubaanse jongeren worden gesteld als zij zich hier willen vestigen, afgestemd op de Nederlandse omstandigheden op de arbeidsmarkt. Uitgangspunt is dat men een voldoende opleidingsniveau moet hebben om een redelijke kans te maken op het verkrijgen van werk in Nederland. De opleidingseisen zullen in een algemene maatregel van bestuur worden geconcretiseerd. De terugzending in verband met onvoldoende opleiding vindt uitsluitend plaats ten aanzien van Antilliaanse en Arubaanse jongeren die evident maatschappelijk ongewenst gedrag vertonen dat blijkt uit een ernstige verdenking van het plegen van strafbare feiten dan wel het zich onttrekken aan overheidsprogramma's terzake opleiding, arbeidsparticipatie of integratie. Voorts is een overgangsregeling opgenomen die inhoudt dat de regeling uitsluitend van toepassing is op personen die zich vanaf zes maanden na de datum van de indiening van dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer als ingezetene inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie in Nederland. In verband met de eisen van de rechtszekerheid wordt voorgesteld de jongeren die voor die datum reeds in Nederland verblijven en als ingezetene staan ingeschreven, buiten de regeling te laten vallen.
  Voorts wordt voor de toepassing van het strafrecht voorgesteld om het mogelijk te maken dat als bijzondere voorwaarde voor een voorwaardelijke straf een verplichte terugreis wordt opgelegd aan Antillianen en Arubanen die zich hier te lande in de korte periode dat zij hier gevestigd zijn al schuldig hebben gemaakt aan criminele activiteiten. Deze bijzondere sanctie is niet aan een leeftijdsgrens gebonden en is voorts gericht op het individuele gedrag van de betrokken persoon, dat bij voortgezet verblijf onvoldoende perspectief biedt op verbetering. De rechter bepaalt hierbij dat de desbetreffende persoon na terugkeer moet deelnemen aan een door hem aan te wijzen opvangprogramma, zoals bijvoorbeeld de sociale vormingsplicht, zodat zoveel mogelijk in een behoorlijke opvang en begeleiding van de persoon in kwestie wordt voorzien.
  Ten aanzien van minderjarige Antilliaanse en Arubaanse jongeren moet worden voorkomen dat niet in hun gezag is voorzien. In verband daarmee bestaan al geruime tijd afspraken met de Antillen om te voorkomen dat deze jongeren zich in Nederland vestigen zonder dat hier te lande in hun gezag is voorzien. Deze jongeren zijn door hun situatie veelal niet in staat behoorlijk onderwijs te volgen en zijn kwetsbaar voor verkeerde invloeden. Met de Antillen is een verscherping van de voogdijregeling afgesproken die inhoudt dat reeds voor het vertrek van de minderjarige naar Nederland een voogd wordt benoemd. Mocht de minderjarige die zich in Nederland wil vestigen, zich aan deze regeling willen onttrekken, dan kan teruggeleiding naar de gezagsdragers op de Antillen volgen. Een en ander behoeft geen nadere wettelijke regeling. Voor een toelichting wordt verwezen naar paragraaf 6. Ook met Aruba vinden gesprekken plaats over de totstandkoming van voogdijafspraken.
  2. De problematiek van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren in Nederland
  De problemen die door Antilliaanse risicojongeren worden veroorzaakt zijn door de Antilliaanse en Nederlandse autoriteiten erkend en onderkend. Aan beide zijden van de oceaan
  worden maatregelen genomen om deze problemen aan te pakken. Het gaat, zoals aangegeven in een memorandum van de regering van de Nederlandse Antillen naar aanleiding van de onderhavige voorstellen, om een kleine groep Antillianen die zich door gebrek aan opleiding, kennis van de Nederlandse taal en sociale en emotionele geborgenheid niet staande kan houden in de Nederlandse samenleving. Het gaat volgens het memorandum vooral om jongeren zonder werk en zonder opleiding die een verhoogde kans hebben om in de criminaliteit te vervallen.
  In het memorandum zijn de maatregelen geschetst die de Nederlandse Antillen heeft geïnitieerd dan wel nog zal initiëren: preventieprogramma's op het gebied van drugs en veilige scholen, leer/werk en sociale vormingstrajecten, stimulering van volwasseneneducatie en naschoolse opvang, aandacht voor het school- en buurtklimaat.
  Aan de Nederlandse zijde zijn en worden eveneens in overleg met de 21 Antillianen Gemeenten de nodige initiatieven genomen om de in Nederland verblijvende Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren op te vangen en te begeleiden naar werk of opleiding. Het beleid van de Nederlandse Antillen voor een structurele oplossing op de Antillen wordt ondersteund, o.a. door het stimuleren van de economische ontwikkeling en het oplossen van knelpunten in het huidige onderwijs (zie de brief aan de Tweede Kamer van 4 oktober 2004, Kamerstukken II, 2004-2005, 26283, nr. 19). Daar komt de steun in verband met de invoering van een sociale vormingsplicht bij.
  Geconstateerd moet worden dat de situatie van de Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren in Nederland zorgelijk blijft. In de criminaliteitscijfers zijn Antillianen en Arubanen oververtegenwoordigd. Er is ook sprake van grote voortijdige schooluitval. In 2005 verscheen het WODC-onderzoek "Verdacht van criminaliteit, Allochtonen en autochtonen nader bekeken" waarin het aandeel van autochtone en allochtone bevolkingsgroepen in de bij de politie geregistreerde criminaliteit is beschreven. Daaruit blijkt voor 2002 dat de Dominicaanse (5,9%) en Antilliaanse/Arubaanse (5,6%) bevolkingsgroepen het hoogste percentage geregistreerde verdachten kent. Daarna volgen Angola (4,9%), Kongo (4,5%), Siërra Leone (3,9%), Tunesië (3,7%), Algerije (3,7%), Marokko ( 3,3%) en Kaapverdië (3,3%). Bij de jongeren vormen vooral de Antillianen/Arubanen en de Marokkanen een probleemgroep. Bij de Marokkanen zijn zowel de eerste als de tweede generatie vaker dan andere groepen verdachte van een misdrijf en gaat het relatief vaak om vermogensdelicten. Bij de Antillianen/Arubanen gaat het voornamelijk om jongeren van de eerste generatie, met een opvallend hoog percentage meisjes (4,5%). Zowel bij de eerste als tweede generatie Antillianen/Arubanen zijn de 15-17 jarigen relatief vaak verdacht. In de leeftijdsgroep 12-17 jaar is het verdachtenpercentage voor Antilliaanse/Arubaanse jongens 10,1% (tegenover 2% van autochtonen), bij de 18-24 jarigen is dat 13, respectievelijk 3,8. Bij Antillianen/Arubanen gaat het naast vermogensdelicten relatief vaak om "overige delicten" waaronder ook drugsdelicten (WODC Cahier 2005, 2, blz. 75-76 en 116).
  Uit het onderzoek "Vuurwapens gezocht, Vuurwapengebruik, -bezit en -handel in Nederland 1998-2000" (IVA-Tilburg, juli 2002, uitgevoerd in opdracht van het WODC) blijkt dat in het bijzonder jonge mannen die recent vanuit vooral Curaçao naar Nederland zijn gekomen (en op de Antillen zijn geboren), zich schuldig maken aan vuurwapencriminaliteit. Van de aangehouden verdachten van vuurwapencriminaliteit is 13% van Antilliaanse afkomst. Dat is een oververtegenwoordiging van 18
  maal zo vaak als het aandeel in de bevolking. Volgens de onderzoekers is het risico op betrokkenheid bij vuurwapenincidenten in de eerste plaats bepaald door het feit dat de jonge, recent geïmmigreerde Antilliaanse mannen die als verdachte zijn aangehouden vrijwel allemaal actief zijn in de drugswereld, de prostitutie en met het plegen van overvallen. In de tweede plaats leiden beledigingen in het openbaar vaak tot langdurige gewelddadige conflicten met wraak over en weer. Mogelijk speelt een "eercultuur" hier een rol, maar waarschijnlijker is dat deze groep zodanig los staat van de Nederlandse (en Antilliaanse) gemeenschap dat het ontbreekt aan reguliere verbanden waarin conflicten op vreedzame wijze kunnen worden beslecht, aldus de onderzoekers. Een vergelijkbaar beeld als hiervoor beschreven komt naar voren uit het rapport van april 2005 "Illegale vuurwapens. Gebruik, bezit en handel in Nederland 2001-2003 (IVA Beleidsonderzoek en -advies te Tilburg) en een recent rapport van M. van San, J. de Boom, A. van Wijk, Verslaafd aan een flitsende levensstijl, Criminaliteit van Antilliaanse Rotterdammers (Risbo/EUR, februari 2007) dat in opdracht van de gemeente Rotterdam is uitgebracht.
  Zowel op de Antillen als in Nederland is geconstateerd dat juist de jongeren waarop de getroffen maatregelen zich richten, niet geneigd zijn vrijwillig mee te werken. Zij onttrekken zich aan de maatregelen door naar Nederland en, omgekeerd, naar de Antillen te vertrekken. De bedoelde maatregelen zullen daardoor nimmer volledig effect hebben zolang het mogelijk blijft tussen de gebieden van het Koninkrijk heen en weer te "pendelen".
  Door de 21 Antillianen Gemeenten is herhaaldelijk aangedrongen op beperkingen van de inreis van nieuwe groepen kansloze jongeren. De thans voorgestelde maatregelen strekken ertoe dat dergelijke jongeren kunnen worden teruggezonden. De voorgestelde maatregelen moeten vooralsnog worden beschouwd als het sluitstuk van de maatregelen tot aanpak van de problematiek van deze categorie jongeren.
  De maatregelen vormen een aanvulling op de maatregelen die op de Antillen zijn genomen, in het bijzonder de sociale vormingsplicht. Op Aruba hebben de autoriteiten vooralsnog niet voorzien in vergelijkbare aanvullende opleidingstrajecten voor jongeren. Deze beslissing is ingegeven door het oordeel van de Arubaanse autoriteiten dat voor dergelijke initiatieven in Aruba onvoldoende aanleiding bestaat. Dat laat evenwel onverlet dat ook voor de Arubaanse jongeren geldt dat wanneer zij relatief weinig opleiding hebben genoten, aannemelijk is dat zij bij vestiging in Nederland onvoldoende kansen hebben om zich staande te houden in de Nederlandse samenleving. Wanneer zij voorts evident maatschappelijk ongewenst gedrag vertonen nadat zij in Nederland zijn aangekomen, kan het voor hun verdere ontwikkeling beter zijn wanneer zij terug gaan naar de voor hun vertrouwde omgeving van Aruba dan dat zij in Nederland blijven. De kans op ontsporing is dan kleiner. De voorgestelde regeling is daarom ook van toepassing op Arubaanse jongeren in de leeftijdscategorie van 16 tot en met 24 jaar, die niet aan de door Nederland gestelde opleidingseisen voldoen en het eerdergenoemde ongewenste gedrag vertonen.
  3. Geen generieke toelatingsregeling
  De Tweede Kamer heeft op 21 december 2004 de motie-Sterk (Kamerstukken II 2004-2005, 29 800 VI, nr.79), waarin de regering wordt verzocht zo spoedig mogelijk te komen met een voorstel voor een toelatingsregeling, aangenomen. In de motie wordt verwezen naar de nota migratie Antilliaanse jongeren uit 1998 (Kamerstukken II 1998-1999, 26 283, nr.1). De bijlage bij deze nota bevat een uitgebreide uiteenzetting van de juridische instrumenten die de komst van Antillianen naar Nederland kunnen reguleren. De conclusie van deze uiteenzetting is dat een toelatingsregeling in juridische zin mogelijk is. Het toenmalige kabinet heeft evenwel geoordeeld dat eerst tot beperking van de toelating behoort te worden overgegaan indien andere, minder ingrijpende instrumenten geen oplossing kunnen bieden. Die instrumenten betroffen enerzijds maatregelen waarover met de Antilliaanse regering in overleg zou worden getreden, zoals ontmoediging van de uitreis naar Nederland, voorziening in de voogdij van minderjarige uitreizenden, uitschrijving uit het Antilliaanse bevolkingsregister, inburgeringscursussen op de Antillen vóór vertrek naar Nederland, realistische voorlichting en informatie-uitwisseling tussen Nederland en de Antillen. Anderzijds betrof het maatregelen die op lokaal niveau in Nederland zouden worden genomen. Voor het geval deze maatregelen niet tot het gewenste effect zouden leiden, sloot het toenmalige kabinet de inzet van aanvullende juridische instrumenten niet uit.
  In zijn brief van 11 juni 2001 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de toenmalige minister voor Grote Steden - en Integratiebeleid uiteengezet op grond van welke overwegingen het kabinet besloten had niet over te gaan tot het instellen van een generieke toelatingsregeling voor Antillianen. Aan deze beslissing lag ten grondslag dat een regeling gericht op een strikte regulering van het personenverkeer van de Antillen (en/of Aruba) zou inhouden dat een ieder die vanuit de Antillen Nederland wil binnenreizen, aan de grens zou (moeten) worden gecontroleerd en alleen met toestemming van de Nederlandse autoriteiten zou mogen binnenkomen en verblijven in Nederland. De regeling zou gepaard gaan met de invoering van een apart paspoort voor Antillianen, een visumplicht (voor kort verblijf) en een verblijfsdocument (voor langer verblijf) en verlies van status van begunstigd EU-onderdaan voor Antilliaanse werknemers. Dit werd destijds niet wenselijk geacht.
  Reeds hier zij opgemerkt dat het onderhavige voorstel, dat geen alomvattende regulering van het personenverkeer omvat en zich richt op een afgebakende groep risicojongeren zonder werk of opleiding, van geheel andere orde is dan de generieke toelatingsregeling waarop het toenmalige
  kabinet het oog had. In de brief van de minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en
  Reclassering van 4 oktober 2004 (Kamerstukken II 2004-2005, 26 283, nr.19) is deze groep geschetst. Het gaat in de praktijk met name om een groep Antilliaanse en Arubaanse jongeren zonder vaste woonplaats in Nederland en de Nederlandse Antillen of Aruba. Men heeft weinig opleiding en
  zeer slechte perspectieven op onderwijs en werk, mede vanwege een onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal. Men heeft geen of weinig inkomsten, hoge uitgaven en dus vaak schulden of (interesse in) irreguliere en criminele inkomsten. Men leeft in of in de buurt van criminele milieus (drugs, zwaar geweld, winkeldiefstal). Verschillende reeds uitgevoerde maatregelen aan Nederlandse zijde zijn gericht op deze risicojongeren, hebben tot doel afname van het aantal voortijdige schoolverlaters, daling van de werkloosheid en afname van de door deze jongeren veroorzaakte overlast en criminaliteit. De maatregelen variëren van gezinsondersteuningsprogramma's en begeleid¬
  wonenvoorzieningen tot een betere informatie-uitwisseling tussen de verschillende instanties. Voor nieuw binnengekomen Antillianen en Arubanen van 16 jaar en ouder zijn, indien zij niet meer volledig leerplichtig zijn, inburgeringsprogramma's beschikbaar gesteld voor hun verplichte inburgering. Voor zogenoemde oudkomers bestaan eveneens inburgeringsprogramma's, die zich in het bijzonder richten op opvoeders en werklozen.
  In de genoemde brief van 4 oktober 2004 is aangekondigd dat met de Antilliaanse regering is afgesproken dat een gemengde Antilliaanse-Nederlandse commissie zou worden ingesteld die zou adviseren over een effectieve aanpak vanuit beide landen van de problematiek van Antilliaanse jongeren die in Nederland afglijden. De Commissie had mede tot taak zich te buigen over migratieregulerende maatregelen.
  De commissie, die op 4 oktober 2004, is ingesteld, heeft niet tot een gezamenlijk advies kunnen komen. Wel was voor de commissie de ernst van de problematiek helder en was het duidelijk dat het om een complex probleem gaat dat niet eenvoudig is op te lossen zonder een brede aanpak tussen beide landen, waarbij de uitreis naar Nederland zou worden ontmoedigd voor voornamelijk risico/probleemjongeren door het stellen van extra voorwaarden bij binnenkomst in Nederland. Naar de mening van de Antilliaanse delegatie mocht het ontmoedigingsbeleid in Nederland echter niet leiden tot een verkapte toelatingsregeling. De wijze waarop de terugkeer van deze groep jongeren zou moeten worden afgedwongen bleef in de commissie een discussiepunt waarover geen overeenstemming kon worden bereikt.
  In de hiervoor al eerder genoemde brief van 13 mei 2005 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de Kamer bericht dat het kabinet maatregelen zal nemen die erop gericht zijn te voorkomen dat kansarme of criminele Antilliaanse en Arubaanse jongeren in Nederland naar de criminaliteit afglijden en dat aan Antilliaanse zijde genomen maatregelen (de sociale vormingsplicht) kunnen worden ontdoken door naar Nederland af te reizen. Voorts is in de brief aangekondigd dat de voogdijregeling aan beide zijden van de oceaan zou worden aangescherpt, hetgeen inmiddels is geschied (Kamerstukken II, 2004-2005, 26283, nr.23, zie ook paragraaf 6).
  4. Juridisch kader mogelijkheid van terugzending
  Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 is uitdrukkelijk onder ogen gezien dat de Nederlandse wetgever de mogelijkheid behoudt de inreis van Antilliaanse Nederlanders aan beperkingen te onderwerpen. De grondwetgever achtte het van belang de ruimte te behouden om aan de hand van een beoordeling van de omstandigheden te beslissen of regulering van de toelating al dan niet wenselijk zou zijn. Zou, zo werd overwogen, een onverkorte toelatingswaarborg voor personen met de Nederlandse nationaliteit tot Nederland in de Grondwet worden opgenomen, dan zou een eventueel wenselijk geachte toelatingsregeling onmogelijk worden. Het niet-opnemen van enige bepaling in de Grondwet laat de wetgever ook de bevoegdheid om de uitzetting van de uit de Nederlandse Antillen afkomstige Nederlanders te regelen (Kamerstukken II, 1976-1977, 14200 (R 1048), nrs. 3 en 7).
  Om dezelfde reden - het behoud van de vrijheid om de immigratie van Antilliaanse Nederlanders te reguleren - heeft Nederland bij de ratificatie van het Vierde protocol bij het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gebruik gemaakt van de mogelijkheid om Nederland en de Nederlandse Antillen als afzonderlijke landen aan te merken. Het protocol opent uitdrukkelijk de mogelijkheid de verschillende landen waaruit het Koninkrijk bestaat, voor de toepassing van de artikelen 2 en 3 te beschouwen als afzonderlijke gebieden. Artikel 2 van het protocol bevat het recht van een ieder zich binnen een staat vrij te bewegen. Artikel 3 van het protocol bevat de waarborg dat niemand de toegang mag worden belet tot het grondgebied van de staat waarvan hij onderdaan is. Van deze mogelijkheid om onderscheid te maken heeft Nederland gebruik gemaakt.
  Hetzelfde geldt voor het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVB PR). Ook hier heeft Nederland het voorbehoud gemaakt dat voor het recht op bewegingsvrijheid binnen een staat (het Koninkrijk) en het recht op toegang tot het eigen land, de gebieden van het Koninkrijk als afzonderlijke grondgebieden en dus als afzonderlijke landen worden aangemerkt. De beide verdragen staan aldus een Nederlandse toelatingsregeling niet in de weg.
  Niet anders geldt dit voor het Statuut van het Koninkrijk der Nederlanden. Blijkens de toelichting op het Statuut is altijd uitgangspunt geweest dat aan de landen een grote vrijheid wordt gelaten in het toelatingsbeleid van Nederlanders uit andere delen van het Koninkrijk. Het toelatingsbeleid van de landen is evenmin gebonden aan het principe van de reciprociteit; de overwegingen van de Nederlandse Antillen om de toelating van andere Nederlanders aan voorwaarden te onderwerpen, zijn vooral van economische aard geweest.
  Het in het Europese recht verankerde vrije personenverkeer tussen de lidstaten verzet zich als zodanig niet tegen een regulering van het verkeer binnen het Koninkrijk, al vloeien er wel beperkingen van praktische aard uit voort. Dat is ook uitgangspunt geweest van de voorbehouden bij het EVRM en het IVBPR die zijn gemaakt tegen de achtergrond van de vrijheid van personenverkeer van het EG-Verdrag.
  De betrokken Antilliaanse en Arubaanse jongeren beschikken, als gevolg van de keuze voor een ongedeelde nationaliteit van het Koninkrijk, over het burgerschap van de Unie (artikel 17 EG-Verdrag). Het ingezetenschap van de in deel IV van het EG-Verdrag bedoelde landen en gebieden overzee staat, aldus ook de Raad van State, niet vanzelf in de weg aan de uitoefening van de in het EG-Verdrag omschreven rechten als burger van de Unie. Daartoe behoort het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (artikel 18, eerste lid EG-Verdrag). Zoals de Raad terecht opmerkt wordt in het Besluit van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de EEG (PbEG 2002, L 314) bij de definitie van "inwoners van een LGO" vastgelegd dat deze definitie onverlet laat de rechten die voortvloeien uit het burgerschap van de Unie (artikel 45, eerste lid, onderdeel b, van het LGO-besluit). De rechten die aan het burgerschap van de Unie ontleend kunnen worden, bepalen uiteraard de grenzen die bij de vormgeving van dit voorstel in acht moeten worden genomen. Hetzelfde geldt voor de Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders die als ingezetene van de Unie de rechten geniet van het
  EG-Verdrag. Van belang daarbij is de ten tijde van zijn advisering nog bij het Hof van Justitie aanhangige zaak C300/04 (Eman en Sevinger), waarin het Hof op 12 september 2006 uitspraak heeft gedaan. Antilliaanse en Arubaanse Nederlanders die Nederlandse ingezetenen zijn geworden, zijn overigens geen "inwoners van een LGO" meer.
  In de genoemde uitspraak heeft het Hof bevestigd dat burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat heeft (artikel 17 EG) en dat het in dit verband niet ter zake doet dat de onderdaan van een lidstaat ingezetene van of woonachtig is in een gebied dat behoort tot de LGO bedoelde in artikel 299 lid 3 EG-Verdrag. Van belang in dit verband is voorts dat, zoals het Hof overweegt, het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht vereist, dat behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld. In het licht hiervan dient de vraag te worden beantwoord of ten aanzien van de EU-burgers die tot de doelgroep van het wetsvoorstel behoren, beperkingen kunnen worden gesteld aan het recht Nederland of andere landen behorende tot de EU in te reizen en daar te verblijven. Het voorstel betreft een problematiek die niet goed oplosbaar is zonder aanvullende maatregelen in de vorm van de voorgestelde terugzendregeling. De problemen van inreizende jongeren zonder opleiding behoeven zowel hier als op de Antillen een aanpak die deze jongeren aanzet tot opleiding en werk. Het voorstel houdt niet een algemene reisbeperking, maar een maatregel die telkens aangrijpt bij het individuele gedrag van de betreffende persoon. De afbakening van de kring van personen in het voorstel brengt normaal gesproken met zich dat deze personen niet de hoedanigheid van werknemer of zelfstandige in communautaire zin hebben: zou dat het geval zijn, dan zouden zij immers buiten de termen van het wetsvoorstel vallen. Om die reden raakt het wetsvoorstel niet aan de vrije vestiging of het vrije werknemers- en dienstenverkeer. Naar het oordeel van het kabinet vormen het EG-Verdrag en de regeling van het burgerschap van de Unie dan ook geen absoluut beletsel voor het onderhavige voorstel, ook al brengt het burgerschap van de Unie mee dat de betrokkenen vrijelijk andere EU¬lidstaten kunnen inreizen om daar hun rechten uit te oefenen. De feitelijke terugkeer via een andere EU-lidstaat kan niet worden belet. Verwacht mag echter worden dat - zeker na herhaalde terugzending - de animo op termijn zal ontbreken.
  In zijn uitspraak van 24 november 2000 (NJ 2001, 376) heeft de Hoge Raad de Antilliaanse Landsverordening toelating en uitzetting getoetst aan de eerdergenoemde verdragen. In die Landsverordening wordt onderscheiden tussen Nederlanders die samengevat krachtens geboorte een band met de Nederlandse Antillen hebben en andere Nederlanders. Voor de andere Nederlanders geldt een vergunningsvereiste voor toelating. De Hoge Raad moest beoordelen of hier sprake was van een ontoelaatbaar discriminatoir onderscheid. Het oordeel luidde dat dat niet het geval was.
  De Hoge Raad wees er op dat artikel 5 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen de regeling van de toelating en uitzetting van Nederlanders als bedoeld in artikel 3 lid 1 aanhef en onder f van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, opdraagt aan de wetgever. Daaraan is door de Nederlandse Antillen uitvoering gegeven in de Landsverordening houdende regeling van de toelating tot en uitzetting uit de Nederlandse Antillen.
  De Hoge Raad bevestigde dat een onderscheid tussen Antillianen en andere Nederlanders is toegestaan omdat Nederland en de Nederlandse Antillen voor de toepassing van artikel 3 van het vierde protocol EVRM en artikel 12 lid 4 IVBPR zijn aangemerkt als afzonderlijke gebieden. In de conclusie van de advocaat-generaal wordt aangegeven dat de mogelijkheid om afzonderlijke gebieden aan te wijzen is opgenomen omdat in bepaalde staten onderdanen weliswaar een gezamenlijke nationaliteit hebben, maar zij ieder afzonderlijk de nationaliteit uitsluitend ontlenen aan het feit dat zij een speciale band hebben met slechts één van de samenstellende gebiedsdelen van die staat. Onderdanen die een speciale band hebben met één gebiedsdeel behoeven dan niet te worden toegelaten in, respectievelijk kunnen worden uitgezet uit de overige samenstellende gebiedsdelen. Naar het oordeel van de advocaat-generaal staat daarmee vast dat de Nederlandse Antillen krachtens het Statuut bevoegd zijn algemene regels te stellen ten aanzien van de toegang van andere Nederlanders, hetgeen wordt bevestigd door artikel 3 lid 1 sub f van het Statuut en de officiële toelichting daarop. Het gaat dan om een toegestane landsregeling. Ook in het onderhavige wetsvoorstel gaat het om een regeling die betrekking heeft op (een bepaalde groep jonge) Nederlanders die een speciale band hebben met een onderdeel van het Koninkrijk, te weten de Nederlandse Antillen of Aruba.
  Wat betreft de relatie van de thans voorgestelde regeling die strekt tot de terugzending van bepaalde Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren met het gelijkheidsbeginsel kan het volgende worden opgemerkt. De Raad van State heeft er op gewezen dat het onderscheid dat met het wetsvoorstel wordt gemaakt tussen Nederlanders onderling gerechtvaardigd moet zijn en voorts een passend middel moet zijn voor het beoogde doel. De bijzondere behandeling van de bedoelde risicojongeren ten opzichte van andere jongeren is gerechtvaardigd aangezien de voorgestelde regeling aansluit bij de Antilliaanse sociale vormingsplicht. Op grond van die sociale vormingsplicht worden slecht opgeleide jongeren uit dezelfde leeftijdsgroep als relevant voor de regeling in artikel 1 van het wetsvoorstel (16 tot en met 24 jaar), door de Nederlandse Antillen verplicht om mee te werken aan een opleidingsprogramma. In aansluiting op het advies van de Raad van State is het opleidingscriterium in artikel 1 daarnaast aangevuld met de voorwaarde dat de desbetreffende jongere evident maatschappelijk ongewenst gedrag vertoont dat blijkt uit een ernstige verdenking van het plegen van strafbare feiten of het zich onttrekken aan een overheidsprogramma terzake opleiding, arbeidsparticipatie of integratie.
  Het doel van de met het wetsvoorstel voorgestelde regeling is gelegen in het voorkomen dat deze jongeren door onvoldoende opleiding afglijden naar de criminaliteit. De maatregelen zijn passend aangezien juist deze groep jongeren problemen veroorzaakt, zo blijkt ook uit het genoemde WODC-onderzoek. De maatregelen zijn proportioneel gezien het feit dat andere getroffen maatregelen, zoals hierboven is aangegeven, niet voldoende bleken om een oplossing te bieden voor deze problemen. De maatregelen strekken tenslotte niet verder dan voor het doel noodzakelijk is.
  De voorgestelde regeling moet gezien worden in het licht van artikel 1, vierde lid van het Internationale Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie dat in artikel 5, onder (d) en (i) eist dat het recht zich vrijelijk te verplaatsen en te verblijven binnen een staat verzekerd is. Deze bepaling opent de mogelijkheid dat bijzondere maatregelen worden getroffen ter
  bescherming van een bepaalde groep mensen. Het oogmerk van de terugzending zal steeds zijn dat jongeren terugkeren naar een voor hen vertrouwde omgeving waar opvang mogelijk is en waar zij betere mogelijkheden hebben om een voor hen passende opleiding of werk te vinden.
  De voorgestelde mogelijkheid van terugzending is voorts getoetst aan het Verdrag inzake de rechten van het kind (Verdrag van 20 november 1989, Trb 1990, 170 en 1997, 83). De voorgestelde regeling is met dat Verdrag verenigbaar. Op grond van het Verdrag moet de overheid bij alle maatregelen ten aanzien van personen jonger dan 18 jaar, de belangen van het kind voorop stellen (artikel 3 lid 1 Verdrag). Het kind moet zijn verzekerd van de bescherming en zorg die nodig is voor zijn of haar welzijn (artikel 3 lid 2 Verdrag). Daarbij worden de verantwoordelijkheden, rechten en plichten van de ouders (of bijvoorbeeld de wettige voogd) geëerbiedigd waar dat betreft het geven van passende leiding en begeleiding van het kind bij de uitoefening van de rechten uit het Verdrag (artikel 5 Verdrag). In het Verdrag is onder meer een recht op gezinshereniging neergelegd (artikel 10 Verdrag).
  In verband met het wetsvoorstel geldt dat minderjarigen tot 16 jaar van de voorgestelde regeling zijn uitgesloten. Minderjarigen in de leeftijd van 16-18 jaar vallen binnen de reikwijdte van het Voogdijprotocol en het onderhavige wetsvoorstel. De voogdijregeling is er op gericht dat in het gezag over een minderjarige wordt voorzien, voordat deze zich vestigt in Nederland. Aldus wordt vorm gegeven aan de verplichting om de bescherming en de zorg die nodig is voor het welzijn van een minderjarige te bewerkstelligen (vgl. artikel 3 Verdrag). Afgesproken is dat de Raad voor de Kinderbescherming drie maanden na aankomst in Nederland controleert of de voogd in staat is zijn verantwoordelijkheid waar te maken. Daarbij kan bijvoorbeeld worden bezien of de minderjarige schoolgaand is. De minderjarige die naar school gaat kan niet naar de Nederlandse Antillen of Aruba worden terug gezonden (artikel 1 lid 3, onderdeel b wetsvoorstel). Het wetsvoorstel eerbiedigt overigens ook het eventueel nog bestaande gezag van de ouders over een kind (vgl. artikel 5 Verdrag); een recht op terugzending ontbreekt wanneer de minderjarige beroep kan doen op een recht op gezinshereniging (artikel 1, lid 3, onderdeel c wetsvoorstel jo. artikel 10 Verdrag).
  De staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk zullen veranderen. De eilanden die thans deel uitmaken van de Nederlandse Antillen zullen een andere status krijgen. Sommige eilanden kiezen naar verwachting voor de status van een gemeente, andere geven de voorkeur aan een status aparte. Gewijzigde staatkundige verhoudingen kunnen uiteraard consequenties hebben voor de inhoud van de voorgestelde regeling en de uitvoering ervan. Dat vergt een afzonderlijke afweging met inachtneming van de dan bestaande verhoudingen en omstandigheden. Het wetsvoorstel kan daarop thans nog niet vooruitlopen. Het wetsvoorstel gaat overigens uit van een neutrale omschrijving van de gebieden overzee: terugzending vindt plaats naar het buiten Nederland gelegen grondgebied van het Koninkrijk waar de desbetreffende persoon recht op verblijf heeft.
  5. Bijzondere voorwaarde bij strafrechtelijke veroordeling
  Naast de mogelijkheid van terugzending van Antilliaanse en Arubaanse jongeren die niet voldoen aan bepaalde opleidingseisen en die daarnaast evident maatschappelijk ongewenst gedrag vertonen, bevat dit wetsvoorstel ook een maatregel in de strafrechtelijke sfeer, namelijk de mogelijkheid voor de rechter om in het kader van een voorwaardelijke veroordeling de voorwaarde op te leggen dat de veroordeelde zijn verblijf in Nederland beëindigt om deel te nemen aan een door de rechter aan te wijzen opvangprogramma op de Nederlandse Antillen of Aruba. Zoals in het voorgaande al is gebleken neemt de groep Antillianen en Arubanen een relatief groot aandeel in de criminaliteit voor haar rekening. Volgens cijfers van het WODC hebben op de Nederlandse Antillen geboren Antillianen tussen de 12 en 24 jaar een ruim vier maal zo grote kans in de criminaliteit te belanden als personen in de totale bevolkingsgroep in Nederland in diezelfde leeftijdscategorie. Ook indien wordt geabstraheerd van leeftijd, vormen Antillianen een relatief grote groep in de populatie verdachten van strafbare feiten, in het bijzonder indien wordt gekeken naar verdachten die kort in Nederland verblijven (zie ook § 2). Het behoeft geen betoog dat de eerder in deze toelichting beschreven (zwakke) sociale positie van de groep eerste generatie Antillianen een belangrijke factor is die de kans om te belanden in de criminaliteit vergroot.
  Deze situatie rechtvaardigt het om het sanctie-instrumentarium van de strafrechter aan te vullen met een instrument specifiek gericht op de groep Antillianen en Arubanen die zich in Nederland schuldig maakt aan een misdrijf terwijl men nog maar relatief kort in Nederland verblijft. Het gaat om een sanctie (in de neutrale zin van het woord: reactie op een strafbaar feit) die het mogelijk maakt om in voorkomend geval een persoon die zich schuldig maakt aan criminaliteit terug te sturen naar de Nederlandse Antillen of Aruba. Zij vertoont gelijkenis met de bestuursrechtelijke maatregel van terugzending, zoals die hier wordt voorgesteld, in zoverre dat beide maatregelen ertoe strekken te bewerkstelligen dat een Antilliaan of Arubaan die nog maar kort in Nederland verblijft, terugkeert naar de Nederlandse Antillen of Aruba. De strafrechtelijke bijzondere voorwaarde moet echter van de bestuursrechtelijke maatregel worden onderscheiden omdat zij eerst en vooral een reactie is op een strafbaar feit van de betrokken persoon. Of de rechter de bijzondere voorwaarde oplegt wordt bepaald door het strafbaar feit en de persoon en de omstandigheden van de betrokkene. Anders dan bij de bestuursrechtelijke maatregel is niet doorslaggevend of de betrokkene aan de bepaalde opleidingseisen voldoet, al zal een gebrek aan opleiding wel een rol spelen bij het antwoord op de vraag of oplegging van de bijzondere voorwaarde van terugkeer in het concrete geval een adequate strafrechtelijke reactie is. Verder verschilt de strafrechtelijke bijzondere voorwaarde van de bestuursrechtelijke maatregel hierin dat geen leeftijdsgrenzen zijn gesteld aan de omschrijving van de doelgroep. Overigens zullen de doelgroepen in de praktijk deels samenvallen.
  Gekozen is voor inpassing in het kader van de voorwaardelijke veroordeling (zie artikel 14a
  e.v. WvSr en voor minderjarigen artikel 77x WvSr). Voorwaardelijke veroordeling houdt in dat de rechter bepaalt dat de voor het feit opgelegde straf (voor meerderjarigen gevangenisstraf tot ten hoogste 4 jaren, hechtenis, taakstraf of geldboete) onder het stellen van voorwaarden geheel of gedeeltelijk niet wordt tenuitvoergelegd. Naast de algemene voorwaarde, die steeds geldt, dat de veroordeelde zich voor het einde van de proeftijd niet opnieuw schuldig maakt aan een strafbaar feit, maakt artikel 14c, tweede lid, WvSr een aantal bijzondere voorwaarden mogelijk, die alle in meer of
  mindere mate het gedrag van de veroordeelde betreffen. Het voorstel voegt hier nu aan toe, specifiek voor de toepassing van deze wet, de bijzondere voorwaarde dat de veroordeelde binnen een termijn van vier weken na het onherroepelijk worden van de einduitspraak zijn verblijf in Nederland beëindigt en niet naar Nederland terugkeert voor het einde van de proeftijd. De rechter bepaalt daarbij dat de betrokken persoon terug moet keren naar de Nederlandse Antillen of Aruba teneinde deel te nemen aan een door hem aan te wijzen opvangprogramma, zoals bijvoorbeeld de sociale vormingsplicht. De achterliggende gedachte is dat de betrokkene aldus na zijn terugkeer de noodzakelijke stappen zet waardoor zijn opvang vorm krijgt.
  De nieuwe voorwaarde past bij het tweeledige karakter van de voorwaardelijke veroordeling: in de eerste plaats gericht op vergelding van verwijtbaar onrecht door de oplegging van een straf van een bepaalde maat en soort, maar daarnaast, bij de concrete invulling van de opgelegde straf, gericht op speciale preventie dat wil zeggen op het in positieve zin bijsturen van het gedrag van de veroordeelde opdat hij zich verder van strafbaar gedrag onthoudt (zie over de voorwaardelijke veroordeling in het algemeen en de oplegging van bijzondere voorwaarden in het bijzonder F.W. Bleichrodt, Onder voorwaarde, Een onderzoek naar de voorwaardelijke veroordeling en andere voorwaardelijke modaliteiten, diss. KUN, Deventer 1996).
  Ook bij de berechting van Antillianen en Arubanen die verdacht worden van een strafbaar feit, staat voorop dat een adequate straf wordt opgelegd die uitdrukking geeft aan de maatschappelijke afkeuring voor het gepleegde feit. De nieuwe bijzondere voorwaarde geeft de rechter daarnaast een instrument in handen om in individuele gevallen te trachten de criminele carrière van de betrokken persoon om te buigen door hem de voorwaarde op te leggen het Nederlandse deel van het Koninkrijk te verlaten en terug te keren naar de Nederlandse Antillen of Aruba. De dreiging van de tenuitvoerlegging van de voorwaardelijk opgelegde straf is daarbij de stok achter de deur. Oplegging van de voorwaarde zal niet in alle gevallen waarin de verdachte tot de doelgroep behoort, gepast en evenredig zijn. Of dit het geval is dient steeds weer, in elk concreet geval, door de rechter te worden beoordeeld en is afhankelijk van diverse factoren zoals: de mate waarin de Antilliaan of Arubaan in de korte tijd dat hij in Nederland is, banden met Nederland heeft opgebouwd: de aanwezigheid van naaste verwanten, zijn banden met zijn land van herkomst, zijn sociale positie en omstandigheden in Nederland (heeft hij een vaste woonplaats, opleiding of werk, beheerst hij het Nederlands?). De bijzondere voorwaarde staat in de sleutel van speciale preventie: gedragsverbetering van de betrokkene met als neveneffect dat de Nederlandse samenleving verschoond blijft van verder crimineel gedrag.
  Niet ontkend kan worden dat de oplegging van de bijzondere voorwaarde een ingrijpende inperking van de vrijheid van de betrokken persoon meebrengt. Gedurende de proeftijd van (maximaal) drie jaar (maximaal twee jaar voor minderjarigen) kan hij immers niet terugkeren naar Nederland op straffe van tenuitvoerlegging van de straf. Ook kan aan deze persoon - ingeval hij voor het einde van de proeftijd Nederland weer poogt binnen te komen - de toegang worden geweigerd (artikel 3 onder b van het wetsvoorstel). Bovendien kan de bijzondere voorwaarde reeds worden opgelegd bij de eerste veroordeling voor een misdrijf waarop gevangenisstraf is gesteld; dit criterium sluit aan bij het aangescherpte vreemdelingenrechtelijke openbare-ordebeleid en de daarin
  gehanteerde glijdende schaal. Het is aan de rechter om de voorwaarde in die gevallen op te leggen dat dit als een proportionele reactie op het strafbaar feit kan worden aangemerkt, in het licht van de persoon van de dader en de omstandigheden van het geval. Zoals aangegeven zal de rechter de voorwaarde alleen opleggen als hij van oordeel is dat betrokkene in de Nederlandse Antillen of Aruba beter op zijn plaats is en verzekerd is van voldoende opvang (via de sociale vormingsplicht, de plaatselijke reclasseringsambtenaren of anderszins). In haar algemeenheid is de sanctie dan ook niet als disproportioneel aan te merken. Het komt op de toepassing in concrete gevallen aan, welke toepassing aan de maatstaf van evenredigheid dient te voldoen. Dat de bijzondere voorwaarde onder omstandigheden mede een punitief karakter kan hebben, althans door de betrokkene zo wordt ervaren, wordt niet ontkend. Door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak is gesteld (vgl. paragraaf 7) dat dit niet past bij een bijzondere voorwaarde. In de praktijk worden echter regelmatig bijzondere voorwaarden opgelegd die een zeker bestraffend element in zich dragen, zoals straatverboden, partiële rijontzeggingen en alternatieve sancties.
  De voorwaarde levert ook geen ongerechtvaardigde inbreuk op grondrechten op. Zoals in § 4 is aangegeven kan het recht van Nederlanders om zich vrijelijk binnen en tussen de landen van het Koninkrijk te bewegen worden beperkt afhankelijk van het land waaruit men afkomstig is. Ook ‘de staatkundige vrijheid' van de veroordeelde, bedoeld in artikel 14c, derde lid, WvSr (‘De bijzondere voorwaarden mogen... de staatkundige vrijheid niet beperken') wordt niet aangetast. Uit de geschiedenis van deze bepaling blijkt dat hiermee alleen de politieke vrijheidsrechten, zoals het kiesrecht en het recht van vereniging en vergadering, zijn bedoeld (zie F.W. Bleichrodt, a.w., p. 91).
  Evenmin kan gesproken worden van een schending van het gelijkheidsbeginsel doordat een bijzondere voorwaarde in het leven wordt geroepen voor een beperkte, mede naar geografische afkomst gedefinieerde groep personen. Het is in het strafrecht zeker niet ongewoon om sancties te creëren die slechts bij een bepaalde groep personen mogelijk dan wel zinvol zijn; denk aan de vroegere Strafrechtelijke Opvang van Verslaafden (SOV) en de taakstraf (waarachter allerlei heel ‘doel(groep)gerichte' werk- en leerprojecten schuil kunnen gaan). In de consultatieronde zijn door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad voor de rechtspraak vraagtekens geplaatst bij deze vergelijking met andere strafrechtelijke sancties. Volgens de Raad voor de rechtspraak was bij de SOV-maatregel het gedrag(spatroon) van de betrokkene het onderscheidende kenmerk. De voorgestelde bijzondere voorwaarde kan volgens de Raad voor de rechtspraak daarentegen alleen worden opgelegd aan personen van één bepaalde etnische/geografische afkomst, ongeacht het gedrag. Daartegen kan worden aangevoerd dat weliswaar de doelgroep van de bijzondere voorwaarde naar geografische afkomst is afgebakend, maar de grond voor oplegging is gelegen in het plegen van een misdrijf binnen een relatief korte periode van verblijf in Nederland. Voorts is niet sprake van een categorische maatregel, maar is het aan de rechter om te bepalen of oplegging in het concrete geval gepast en evenredig is. De abstracte criteria ter afbakening van de doelgroep vormen daarmee slechts de buitenste grenzen waarbinnen een bij uitstek geïndividualiseerde straftoemeting dient plaats te vinden.
  Meer in het algemeen oordeelt de Raad voor de rechtspraak negatief over de keuze voor een vorm van strafrechtelijke afdoening. De Raad is van mening dat beslissingen omtrent het verblijf in
  Nederland een zodanig sterk bestuurlijk karakter hebben dat de desbetreffende bevoegdheid aan een minister behoort te zijn opgedragen. De strafrechtelijke procedure zou onvoldoende zijn ingericht op het in voldoende mate in beeld te krijgen van de relevante feiten en omstandigheden..
  Hierbij kan worden aangetekend dat de voorgestelde bijzondere voorwaarde een sanctie¬instrument aan de strafrechter biedt - naast andere instrumenten - om adequaat te reageren op een gepleegd strafbaar feit en op de omstandigheden van de dader. De rechter zal in het individuele geval bij veroordeling bezien of in het geheel van het sanctiepakket de oplegging van de bijzondere voorwaarde van terugkeer naar de Nederlandse Antillen of Aruba een passend onderdeel vormt. De bijzondere voorwaarde past in algemeen aanvaarde doeleinden van bestraffing zoals speciale en generale preventie. Het doorknippen van de band tussen de terugzending en het criminele gedrag waarop de terugzending een reactie is, zoals de Raad voorstelt, heeft als nadeel dat de strafrechter het zicht verliest op de gevolgen van zijn uitspraak. Overigens heeft de Raad gelijk dat het voor een goede rechterlijke beoordeling noodzakelijk is dat de rechter een behoorlijk beeld heeft van de situatie van de betrokken persoon, in het bijzonder ook in de Nederlandse Antillen of Aruba. Vandaar dat het wetsvoorstel, mede naar aanleiding van het advies van de Raad van State, is aangescherpt in die zin dat de maatregel gekoppeld wordt aan het volgen van een door de rechter aan te wijzen opvangprogramma, zoals de sociale vormingsplicht.
  6. De voogdijregeling
  In de brief van de Tweede Kamer van 13 mei 2005 is aangekondigd dat in overleg met de Nederlandse Antillen de zogenoemde voogdijregeling zou worden aangescherpt. De praktijk in verband met de voogdijregeling was destijds als volgt. Ten behoeve van de regeling van het gezag over een minderjarige Antilliaan die zich zonder ouders in Nederland wilde vestigen, moest de minderjarige zich vóór vertrek wenden tot de Voogdijraad voor een verklaring van geen bezwaar. De Voogdijraad vroeg vervolgens de Raad voor de Kinderbescherming in Nederland om een onderzoek in te stellen naar de bereidheid en geschiktheid van de beoogde voogd in Nederland. De Raad rapporteerde zijn bevindingen aan de Voogdijraad die vervolgens besliste over de afgifte van de verklaring van geen bezwaar. Met deze verklaring kon de minderjarige naar Nederland afreizen.
  Na aankomst in Nederland moest nog daadwerkelijk in het gezag over de minderjarige in Nederland worden voorzien. Drie maanden na afgifte van de verklaring van geen bezwaar controleerde de Raad of de minderjarige in Nederland in het gezagsregister was opgenomen. Indien dat niet het geval was, dan stelde de Raad een nieuw onderzoek in op basis waarvan zonodig alsnog initiatief werd genomen om een (tijdelijke) voogd voor de minderjarige te benoemen.
  Geconstateerd is dat deze procedure niet in alle gevallen bewerkstelligde dat een voogd voor de minderjarige is benoemd. Gebleken is dat bij een aantal jongeren (in 2004:45) de procedure eerst is gestart na aankomst in Nederland. Bij hen was dus niet bij inreis in Nederland tijdig in het gezag voorzien. Controle op het bezit van een verklaring van geen bezwaar bij binnenkomst in Nederland vond evenmin plaats. Teruggeleiding van minderjarigen zonder voogd heeft niet plaatsgevonden. De
  effe